CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận và quản lý ngân sách cấp huyện 1. Khái niệm và vai trò NSNN, ngân sách cấp huyện 1. Khái niệm NSNN, hệ thống NSNN NSNN là một phạm trù kinh tế, lịch sử gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nước và của hàng hóa, tiền tệ.
Nhà nước với tư cách là cơ quan quyền lực thực hiện duy trì và phát triển xã hội thường quy định các khoản thu mang tính bắt buộc các đối tượng trong xã hội phải đóng góp để đảm bảo chi tiêu cho bộ máy Nhà nước, quân đội, cảnh sát, giáo dục. Trải qua nhiều giai đoạn phát triển của các chế độ xã hội, nhiều khái niệm về NSNN đã được đề cập theo các góc độ khác nhau. NSNN là một văn kiện lập pháp hay một đạo luật chứa đựng hay có kèm theo một bảng kê khai các khoản chi dự liệu cho một thời gian nào đó, là một khuôn mẫu mà các cơ quan lập pháp, hành pháp cùng các cơ quan hành chính phụ thuộc phải tuân theo. NSNN là kế hoạch thu chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định.
NSNN là bản dự toán (bản ghi) cân đối hàng năm về thu, chi cho các cơ quan chính quyền Nhà nước. Về hình thức, các khái niệm này có sự khác nhau nhất định, tuy nhiên, chúng đều phản ánh về các kế hoạch, dự toán thu, chi của Nhà nước trong một thời gian nhất định với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước và Nhà nước sử dụng quỹ tiền tệ tập trung đó để trang trải cho các chi tiêu gồm: chi cho hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi cho an ninh quốc phòng, chi cho an sinh xã hội. Trong thực tiễn hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo thu) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể KTXH trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thức giá trị. Đằng sau các hoạt động thu chi đó chứa đựng các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác.
Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế trong nền 6 KTXH và trong phân phối tổng sản phẩm xã hội. Thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ở Việt Nam, NSNN được quy định trong Luật Ngân sách như sau: "NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước". * Hệ thống NSNN: Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó hữu cơ với nhau, có mối quan hệ ràng buộc chặt chẽ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của từng cấp ngân sách.
Cơ cấu NSNN được mô tả theo sơ đồ sau: Tổ chức hệ thống NSNN luôn gắn liền với việc tổ chức bộ máy Nhà nước và vai trò, vị trí bộ máy đó trong quá trình phát triển KTXH của đất nước, trên cơ sở Hiến pháp, mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng, cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng của đất nước. Sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước là tiền đề để tổ chức hệ thống NSNN nhiều cấp. Hiện nay theo qui định của Luật NSNN năm 1996 (Sửa đổi của năm 2002), hệ thống NSNN gồm Ngân sách Trung ương và Ngân sách địa phương theo sơ đồ dưới đây: - Ngân sách Trung ương (TW) bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này.
Mỗi bộ, cơ quan TW là một đơn vị dự toán của Ngân sách TW. Ngân sách địa phương (NSĐP) là tên chung để chỉ ngân sách của các chính quyền địa phương phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngân sách xã, phường, thị trấn vừa là một cấp ngân sách, vừa là một bộ phận cấu thành của ngân sách 7 huyện và quận, thị xã. N nguồn tài chính để thực hiện các nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước ở địa phương và hỗ trợ chuyển giao nguồn tài chính cho chính quyền cấp dưới.
Ng©n s¸ch Trung ¦¬ng Ng©n s¸ch cÊp TØnh Ng©n s¸ch ®Þa ph-¬ng Ng©n s¸ch cÊp QuËn, huyÖn, thÞ x· (gäi chung lµ cÊp huyÖn) Ng©n s¸ch cÊp x·, ph-êng, thÞ trÊn ( gäi chung lµ cÊp x·) NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NS Đảng CSVN, NS tỉnh, thị xã NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CTN, QH, CP, trực thuộc Trung Toà án, Viện ương KSNDTC NS bộ, cơ quan NS Quận, Huyện, ngang bộ, cơ Thị xã, TP trực quan trực thuộc thuộc Tỉnh, TP CP NS cơ quan trực NS xã, thuộc các Bộ, Ngành ở Trung phường, thị trấn ương Hình 1. Cơ cấu hệ thống NSNN 8 a) Phân loại thu NSNN Việc phân loại thu NSNN có ý nghĩa thiết thực trong việc phân tích, đánh giá và quản lý các nguồn thu NSNN. Để thấy rõ sự phát triển và tính hiệu quả của nền kinh tế, chúng ta phân loại thu NSNN theo nội dung kinh tế. Thu NSNN bao gồm: Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; Các khoản tu từ hoạt động kinh tế của nhà nước; Các khoản đóng góp của các tổ chức và các cá nhân; Các khoản viện trợ; Các khoản thu khác theo quy định của Pháp luật ở mỗi quốc gia, có thể chia thu Ngân sách thành hai nhóm.
Cụ thể thu NSNN thể hiện qua sơ đồ dưới đây: Thu NSNN Thu thường xuyên Thu không thường xuyên Thuế Phí, Thu từ Các khoản Vay và VT Các khoản lệ phí HĐ kinh đóng góp nước do tế NN ngoài NN vay để bù đắp bội chi Các tổ chức Các cá nhân Hình 1.2: Các khoản thu Ngân sách Nhà nước + Nhóm thu thường xuyên có tính chất bắt buộc bao gồm thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế Nhà nước: Trong đó, ở hầu hết các Quốc gia, thu từ thuế chiếm khoảng 90% tổng thu NSNN. + Nhóm thu không thường xuyên gồm các khoản đóng góp của tổ chức và cá nhân, các khoản do Nhà nước vay để bù đắp bội chi. Ngoài ra còn có các khoản thu vay và viện trợ của nước ngoài. Cần lưu ý là không tính vào thu Ngân sách Nhà nước các khoản thu mang tính chất hoàn trả như vay nợ và viện trợ có hoàn lại, chỉ tính vào thu Ngân sách 9 Nhà nước các khoản viện trợ không hoàn lại; còn các khoản viện trợ có hoàn lại thực chất là các khoản vay ưu đãi không được tính vào thu Ngân sách Nhà nước.
b) Phân loại chi NSNN Theo chức năng nhiệm vụ, chi ngân sách nhà nước gồm: - Chi đầu tư phát triển kinh tế và kết cấu hạ tầng, trong đó phần lớn là xây dựng cơ bản, khấu hao tài sản xã hội. - Chi bảo đảm xã hội, bao gồm: Giáo dục, văn hóa, y tế, thể thao, trợ cấp, lương hưu và cán bộ viên chức…) + Hệ thống tổ chức quản lý ngân sách: gồm kho bạc, phòng thuế, … 1. Vai trò của NSNN Có những thời điểm Nhà nước thường điều hành kinh tế bằng mệnh lệnh hành chính và bỏ qua các quy luật kinh tế cơ bản. Sự can thiệp đó không làm cho kinh tế của quốc gia phát triển được và hậu quả là nền kinh tế trì trệ, tệ quan liêu xa rời thực tế phát triển, trật tự xã hội không ổn định.
Sự can thiệp của Nhà nước tại các quốc gia hiện nay là tôn trọng các quy luật kinh tế cơ bản, các quy luật thị trường, sử dụng triệt để các công cụ, chính sách tài chính tiền tệ và các công cụ khác để tác động vào nền kinh tế và thúc đẩy kinh tế phát triển, trong các công cụ trên, công cụ đặc biệt quan trọng luôn được sử dụng là NSNN. NSNN có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo các chi tiêu của Nhà nước, giúp Nhà nước có đủ sức mạnh để làm chủ và điều tiết thị trường, đảm bảo các cân đối lớn của nền kinh tế; NSNN là công cụ có tác động mạnh mẽ đến công cuộc đổi mới của một quốc gia, đưa quốc gia đó nhanh chóng tiến tới các mục tiêu đã hoạch định, thể hiện như sau: (1)Về kinh tế: NSNN giữ vai trò điều chỉnh nền kinh tế phát triển cân đối giữa các ngành, các vùng, lãnh thổ, hạn chế những khuyết tật của cơ chế thị trường chống độc quyền, chống liên kết nâng giá hoặc cạnh tranh không bình đẳng làm tổn hại chung đến nền kinh tế. NSNN còn giành một phần khác đầu tư cho các doanh nghiệp công ích, doanh nghiệp cần thiết cho dân sinh; NSNN đã đảm bảo nguồn kinh phí hợp lý để đầu tư cho xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng, tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt, các tập đoàn kinh tế, các tổng công ty, các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh 10 tế khác ra đời và phát triển. Các chính sách thuế cũng là một công cụ sắc bén để định hướng đầu tư nó có tác dụng kiềm chế hoặc kích thích sản xuất kinh doanh, xuất khẩu hay nhập khẩu, có tác động đến tổng cung, tổng cầu của kinh tế và điều tiết nền kinh tế theo định hướng của Nhà nước.
(2) Về xã hội: Kinh phí của NSNN được cấp phát cho tất cả các lĩnh vực điều chỉnh của Nhà nước. Khối lượng và kết quả quản lý, sử dụng nguồn kinh phí này cũng quyết định mức độ thành công của các chính sách xã hội. Trong giải quyết các vấn đề xã hội, Nhà nước cũng sử dụng công cụ thuế để điều chỉnh, các loại thuế trực thu và gián thu ngoài mục đích trên cũng có tác dụng hướng dẫn tiêu dùng hợp lý. Kinh phí của NSNN được chi cho các sự nghiệp quan trọng của Nhà nước như: sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp văn hóa, sự nghiệp giáo dục và đào tạo, sự nghiệp khoa học.