CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG TỔ TỰ QUẢN GIẢM NGHÈO 1.1 Các khái niệm liên quan 1.1 Khái niệm về nghèo Theo Liên hợp quốc (UN): “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn”.
Tại Hội nghị về chống nghèo đói do Ủy ban Kinh tế Xã hội Khu vực Châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP) tại Bangkok, Thái Lan vào tháng 9 năm 1993, các quốc gia trong khu vực đã thống nhất cho rằng: "Nghèo khổ là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận". Theo Amartya Kumar Sen, nhà Kinh tế học Ấn Độ (đoạt giải Nobel Kinh tế): “Để tồn tại, con người cần có những nhu cầu vật chất và tinh thần tối thiểu; dưới mức tối thiểu này, con người sẽ bị coi là đang sống trong nghèo nàn”. Tóm lại, tất cả những quan niệm về nghèo nêu trên đều phản ánh ba khía cạnh chủ yếu của người nghèo, đó là mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng dân cư, không được thụ hưởng những nhu cầu cơ bản ở mức tối thiểu dành cho con người và thiếu cơ hội lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển cộng đồng. 5 Như vậy, có thể quan niệm nghèo là một hiện tượng đa chiều, tình trạng nghèo cần được nhìn nhận là sự thiếu hụt, không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người.2 Xu hướng chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo đói trên thế giới Trong những năm trước đây nghèo đói thường được đo lường thông qua thu nhập hoặc chi tiêu.
Chuẩn nghèo được xác định dựa trên mức chi tiêu cho những nhu cầu tối thiểu và được quy ra bằng tiền. Người nghèo hay hộ nghèo là những đối tượng có mức thu nhập hoặc chi tiêu thấp hơn chuẩn nghèo. Cách thức đo lường này đã duy trì trong thời gian dài và bắt đầu bộc lộ những hạn chế. Thứ nhất, một số nhu cầu cơ bản của con người không thể quy ra tiền (như tham gia xã hội, an ninh, vị thế xã hội, v.) hoặc không thể mua được bằng tiền (tiếp cận giao thông, thị trường và các loại cơ sở hạ tầng khác, an ninh, môi trường, một số dịch vụ y tế, giáo dục công v.
Thứ hai, có những trường hợp hộ gia đình có tiền nhưng không chi tiêu vào việc đáp ứng những nhu cầu tối thiểu (do cả những lý do khách quan như không có sẵn dịch vụ hay lý do chủ quan như do tập tục văn hóa địa phương hay do chính nhận thức của người dân). Vì những hạn chế trên, nếu chỉ sử dụng chuẩn nghèo thu nhập để đo lường và xác định đối tượng nghèo đói sẽ dẫn đến bỏ sót đối tượng, đồng thời nhận diện nghèo, phân loại đối tượng và xác định nguyên nhân nghèo đói chưa chính xác. Do đó, chính sách hỗ trợ mang tính cào bằng và chưa phù hợp với nhu cầu, chưa thực sự tác động đến nguyên nhân nghèo đói, nhất là các nguyên nhân có liên quan đến thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Từ năm 2007, Alkire và Foster đã bắt đầu nghiên cứu về một cách thức đo lường mới về nghèo đói, đơn giản nhưng vẫn đáp ứng tính đa chiều của nghèo đói.
Cách thức đo lường này đã được UNDP sử dụng để tính toán chỉ số Nghèo đa chiều (MPI) lần đầu tiên được giới thiệu trong Báo cáo Phát triển con người năm 2010 và được đề xuất áp dụng thống nhất trên thế giới sau năm 2015 để theo dõi, đánh giá đói nghèo. Chỉ số tổng hợp này được tính toán dựa trên 3 chiều nghèo Y tế, Giáo dục và Điều kiện sống với 10 chỉ số về phúc lợi. Chuẩn nghèo được xác định bằng 1/3 tổng số thiếu hụt. 6 Hiện nay, có 32 nước trên thế giới (như Mexico, Colombia, Brazil, Costa Rica, Trung Quốc.) đã nghiên cứu chuyển đổi và áp dụng phương pháp đo lường nghèo từ đơn chiều dựa vào thu nhập sang đa chiều trong đo lường và giám sát nghèo, xác định đối tượng nghèo, đánh giá và xây dựng các chính sách giảm nghèo và phát triển xã hội.3 Cơ sở thực tiễn Phương pháp sử dụng tiêu chí thu nhập để xác định đối tượng hộ nghèo, cận nghèo ở nước ta từ trước đến nay đã dẫn đến sự phân loại đối tượng, đánh giá mức độ và nguyên nhân nghèo đói chưa thực sự chính xác vì chuẩn nghèo hiện hành chưa phản ánh được đầy đủ các nhu cầu cơ bản cũng như thực trạng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Đồng thời, các chính sách giảm nghèo được xây dựng dựa trên tiêu chí thu nhập chủ yếu nhằm xử lý vấn đề thiếu tiền và khả năng chi trả dịch vụ, do vậy chưa thực sự tác động đến các nguyên nhân khác của nghèo đói như vấn đề khó tiếp cận dịch vụ, dịch vụ không có sẵn hoặc không phù hợp, nhận thức chưa đúng và thiếu chủ động từ phía người dân. Phương pháp đo lường nghèo đa chiều được nghiên cứu, áp dụng sẽ khắc phục những hạn chế nói trên của phương pháp đo lường nghèo bằng thu nhập. Đặc biệt bối cảnh cơ cấu kinh tế - xã hội thay đổi, đô thị hóa và di cư tăng nhanh hiện nay đang tạo ra một bộ phận lớn người dân thuộc nhóm cận nghèo thu nhập hoặc chưa được tiếp cận đầy đủ với các dịnh vụ xã hội cơ bản, đang đối mặt với nhiều rủi ro khiến họ có thể rơi vào tình trạng nghèo đói.4 Cơ sở pháp lý (1) Nghị quyết số 15-NQ/TW Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khoá XI về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 đã đề ra các nhiệm vụ về đảm bảo an sinh xã hội, chú trọng đến việc làm, bảo hiểm xã hội, trợ giúp xã hội cho những người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, đáp ứng các nhu cầu tối thiểu về y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch và thông tin; (2) Để thực hiện mục tiêu giảm nghèo hiệu quả, bền vững hơn, Quốc hội khóa 13, kỳ họp thứ 7 đã thông qua Nghị quyết số 76/2014/QH13 về đẩy mạnh thực hiện 7 mục tiêu giảm nghèo bền vững đến năm 2020, trong đó nêu rõ: xây dựng chuẩn nghèo mới theo phương pháp tiếp cận đa chiều nhằm bảo đảm mức sống tối thiểu và đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản; Quyết định số 2324/QĐ-TTg ngày 19/12/2014 của Thủ tướng Chính phủ ban hành kế hoạch hành động triển khai Nghị quyết số 76/2014/QH13 của Quốc hội đã xác định rõ nhiệm vụ “Xây dựng, trình ban hành Đề án tổng thể đổi mới phương pháp tiếp cận nghèo đói ở Việt Nam từ đơn chiều sang đa chiều nhằm bảo đảm mức sống tối thiểu và tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản”. (3) Chính phủ cũng đã chỉ đạo, giao cho Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với các Bộ, ngành nghiên cứu xây dựng Đề án tổng thể về đổi mới phương pháp tiếp cận nghèo đói ở Việt Nam từ đơn chiều sang đa chiều, trình Chính phủ xem xét vào cuối năm 2015.
(4) Quyết định số 1614/QĐ-TTg do Thủ tướng Chính phủ ký ngày 15 tháng 9 năm 2015, Phê duyệt Đề án tổng thể "Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016-2020". Theo Quyết định này Chính phủ đã nêu rõ yêu cầu, nội dung của Đề án chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều và giao nhiệm vụ cho các Bộ ngành Trung ương cũng như Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc thực hiện Đề án. (5) Hội nghị lần thứ 24 Ban Chấp hành Đảng bộ Thành phố Hồ Chí Minh khóa IX đã thảo luận và kết luận chỉ đạo về chương trình giảm nghèo bền vững của Thành phố giai đoạn (2016 - 2020) là: “việc nâng cao chất lượng sống cho người nghèo không chỉ giải quyết nâng cao thu nhập mà còn tạo điều kiện cho người nghèo tiếp cận tốt nhất các dịch vụ xã hội cơ bản như: giáo dục - đào tạo, y tế, việc làm, bảo hiểm xã hội, nhà ở, thông tin và các điều kiện sống khác. (6) Kết thúc giai đoạn 2016-2020, Thành phố tiếp tục triển khai chương trình giảm nghèo bền vững giai đoạn 2021-2025 theo phương pháp giảm nghèo đa chiều với bộ tiêu chí đo lường mới và đã được Hội đồng nhân dân Thành phố thông qua tại Nghị quyết số 13/2020/NQ-HĐND ngày 09 tháng 12 năm 2020.5 Mục đích của đo lường nghèo đa chiều Đo lường và giám sát mức độ thiếu hụt về thu nhập và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân trên phạm vi cả nước và từng địa phương, nhằm đánh giá sự thay đổi, tiến bộ xã hội hàng năm và cả giai đoạn.
Xác định đối tượng thụ hưởng các chính sách giảm nghèo và an sinh xã hội; các chương trình, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, từng vùng, lĩnh vực. Trên cơ sở thực trạng thiếu hụt về thu nhập và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, các Bộ, ngành sẽ tham mưu cho Chính phủ ban hành các giải pháp, chính sách, lộ trình để cải thiện, nâng cao thu nhập và khả năng tiếp cận của người dân về các dịch vụ xã hội cơ bản theo lĩnh vực, địa bàn, bảo đảm sử dụng nguồn lực dành cho giảm nghèo hợp lý, tập trung và hiệu quả hơn.6 Bộ tiêu chí đo lường nghèo đa chiều ở Thành phố Hồ Chí Minh 1.1 Đo lường về thu nhập Chuẩn về thu nhập là mức thu nhập đảm bảo chi trả được những nhu cầu tối thiểu nhất mà mỗi người cần phải có để sinh sống, bao gồm nhu cầu về tiêu dùng lương thực, thực phẩm và tiêu dùng phi lương thực, thực phẩm phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ.
