Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống cơ sở hạ tầng thủy lợi giữ vai trò huyết mạch trong phát triển kinh tế nông nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực và an sinh xã hội tại các địa phương miền núi. Tại tỉnh Lạng Sơn, Công ty TNHH một thành viên Khai thác Thủy lợi Lạng Sơn được Nhà nước giao quyền quản lý, vận hành trực tiếp 343 công trình thủy lợi, bao gồm 120 hồ chứa, 171 đập dâng và 52 trạm bơm điện. Hệ thống này đảm nhận năng lực cấp nước tưới tiêu cho hơn 21.000 ha đất canh tác mỗi năm, trong đó diện tích phục vụ lúa xuân đạt 8.604 ha, vụ mùa đạt 9.436 ha, cây màu cùng cây công nghiệp đạt 2.857 ha và cấp nước nuôi trồng thủy sản đạt 33,5 ha. Do đặc thù phần lớn các công trình được xây dựng từ lâu, phân tán trên địa bàn 11 huyện và thành phố với điều kiện địa hình phức tạp, nhu cầu vốn cho hoạt động đầu tư xây mới, duy tu, nâng cấp và sửa chữa thường xuyên hàng năm là rất lớn.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn xuất phát từ thực tế công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng tại doanh nghiệp còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn, dẫn đến nguy cơ chậm tiến độ, phát sinh chi phí ngoài dự toán và hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách chưa đạt mức tối ưu. Mục tiêu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá sâu sắc thực trạng quản lý vốn giai đoạn 2016 – 2020 trên quy mô vốn điều lệ 25 tỷ đồng và các nguồn vốn cấp phát công ích, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp mang tính khả thi cao nhằm hoàn thiện toàn diện chu trình quản lý vốn đến năm 2025. Về mặt ý nghĩa thực tiễn, nghiên cứu đóng góp mô hình quản trị chi phí chặt chẽ, hướng đến mục tiêu tiết kiệm từ 5% đến 10% chi phí xây lắp và rút ngắn 20% thời gian thực hiện thủ tục quyết toán cho các dự án thủy lợi công ích.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công đối với vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước và lý thuyết vòng đời quản lý dự án đầu tư xây dựng. Khung nghiên cứu tích hợp mô hình kiểm soát chi phí theo chu trình khép kín, bao gồm ba giai đoạn chính: giai đoạn chuẩn bị dự án, giai đoạn thực hiện đầu tư và giai đoạn kết thúc dự án đưa vào khai thác sử dụng. Các khái niệm nền tảng được chuẩn hóa gồm:

  • Vốn đầu tư xây dựng công trình thủy lợi: Toàn bộ chi phí tài chính được huy động để xây mới, nâng cấp, bảo dưỡng định kỳ và sửa chữa lớn hệ thống đập, kênh mương, hồ chứa và trạm bơm nhằm duy trì năng lực phục vụ tưới tiêu.
  • Tổng mức đầu tư và dự toán công trình: Chi phí tối đa được xác định ở giai đoạn lập Báo cáo kinh tế - kỹ thuật, cấu thành từ chi phí xây dựng, chi phí thiết bị, chi phí quản lý dự án, chi phí tư vấn, chi phí hạng mục chung và chi phí dự phòng rủi ro, trượt giá.
  • Quyết toán vốn đầu tư: Quá trình xác định tính hợp pháp, hợp lệ của toàn bộ chi phí thực tế đã thực hiện theo niên độ ngân sách và theo giá trị công trình hoàn thành đưa vào sử dụng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện thu thập từ các báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán vốn đầu tư xây dựng, hồ sơ thiết kế dự toán và hồ sơ mời thầu của Công ty TNHH một thành viên Khai thác Thủy lợi Lạng Sơn trong chu kỳ 5 năm từ năm 2016 đến năm 2020.

Về quy mô mẫu nghiên cứu, đề tài thực hiện phương pháp khảo sát toàn bộ đối với 100% các danh mục dự án đầu tư xây dựng, duy tu sửa chữa do 12 xí nghiệp trực thuộc triển khai trên địa bàn 11 huyện và thành phố Lạng Sơn. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ kết hợp phân tầng theo 4 nguồn vốn chính (vốn ngân sách tỉnh hỗ trợ, vốn trích từ giá dịch vụ công ích thủy lợi, vốn hỗ trợ chống hạn và vốn huy động hợp pháp khác) được lựa chọn nhằm đảm bảo tính đại diện tuyệt đối, tránh sai lệch mẫu do sự chênh lệch quy mô công trình giữa các vùng miền núi.

Hệ thống phương pháp phân tích chủ đạo bao gồm:

  • Phương pháp thống kê mô tả: Tổng hợp và đo lường biến động số lượng dự án, cơ cấu nguồn vốn và giá trị giải ngân qua các năm.
  • Phương pháp phân tích so sánh: Đối chiếu giữa số vốn theo kế hoạch được duyệt và giá trị quyết toán thực tế, so sánh hiệu quả quản lý giữa các hình thức đấu thầu rộng rãi và chỉ định thầu.
  • Phương pháp phân tích tổng hợp: Bóc tách nguyên nhân gây chậm tiến độ thi công và nguyên nhân điều chỉnh tổng dự toán để tìm ra các lỗ hổng quản trị.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2016 – 2020 tại Công ty TNHH một thành viên Khai thác Thủy lợi Lạng Sơn chỉ ra bốn phát hiện cốt lõi:

  • Cơ cấu nguồn vốn phụ thuộc lớn vào nguồn dịch vụ công ích và vốn chống hạn: Nguồn vốn trích từ giá sản phẩm dịch vụ công ích thủy lợi và nguồn hỗ trợ khắc phục hậu quả hạn hán chiếm tỷ trọng áp đảo, trung bình trên 80% tổng giá trị vốn thực hiện hàng năm. Trong khi đó, nguồn vốn hỗ trợ xây dựng cơ bản từ ngân sách tỉnh có xu hướng thu hẹp và biến động mạnh theo từng năm tài chính.
  • Tỷ lệ gói thầu phải điều chỉnh dự toán còn ở mức cao: Trong giai đoạn 5 năm nghiên cứu, có khoảng 20% đến 28% số gói thầu xây dựng cơ bản và sửa chữa lớn phải thực hiện thủ tục điều chỉnh dự toán bổ sung, với giá trị điều chỉnh tăng trung bình từ 7% đến 15% so với dự toán ban đầu. Nguyên nhân xuất phát từ việc khảo sát địa chất, thủy văn ban đầu chưa bám sát địa hình phức tạp.
  • Tỷ lệ chỉ định thầu chiếm áp đảo trong cơ cấu lựa chọn nhà thầu: Hình thức chỉ định thầu chiếm tỷ lệ trên 65% tổng số lượng gói thầu, chủ yếu là các gói thầu sửa chữa nhỏ dưới 1 tỷ đồng. Hình thức đấu thầu rộng rãi và chào hàng cạnh tranh chỉ chiếm khoảng 35%, dẫn đến tỷ lệ tiết kiệm thông qua đấu thầu chỉ đạt trung bình dưới 3%, thấp hơn đáng kể so với tiềm năng tiết kiệm của thị trường.
  • Tiến độ giải ngân và quyết toán công trình hoàn thành thường xuyên bị trễ hạn: Mặc dù tỷ lệ giải ngân kế hoạch vốn hàng năm đạt từ 85% đến 92%, nhưng thời gian lập và thẩm tra phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành thường bị kéo dài từ 3 đến 6 tháng so với thời gian quy định tại các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính.

Thảo luận kết quả

Thực trạng chậm trễ trong công tác giải ngân và phát sinh chi phí được giải thích bởi cả yếu tố khách quan và chủ quan. Về mặt khách quan, địa bàn miền núi Lạng Sơn thường xuyên chịu ảnh hưởng của thiên tai, mưa lũ gây sạt lở bờ kênh, thân đập, dẫn đến phát sinh khối lượng thi công ngoài thiết kế ban đầu. Về mặt chủ quan, sự phối hợp giữa Ban Quản lý dự án, Phòng Kế hoạch – Kỹ thuật và Phòng Tài chính – Kế toán trong việc kiểm tra hồ sơ khối lượng hoàn thành còn thiếu tính liên tục. Năng lực của một số nhà thầu xây lắp địa phương còn hạn chế, dẫn đến việc lập hồ sơ thanh toán kéo dài.

Khi so sánh với các nghiên cứu tương đồng trong ngành, phát hiện này củng cố luận điểm của tác giả Đỗ Tiến Hữu (2018) về những tồn tại trong quản lý vốn xây dựng cơ bản tại Yên Bái, đồng thời phản ánh đúng các hạn chế về công tác thẩm tra thiết kế dự toán được tác giả Nguyễn Mạnh Cường (2018) chỉ ra tại Phú Thọ. Đối chiếu với bài học kinh nghiệm từ Công ty Thủy lợi Thái Nguyên (quản lý 82 công trình với hồ Núi Cốc 25 km2) và Công ty Thủy lợi Hà Nam, việc thành lập bộ phận chuyên trách quản lý chi phí trực thuộc Ban Quản lý dự án kết hợp với số hóa cơ sở dữ liệu định mức giá vật tư là giải pháp then chốt giúp kiểm soát tối đa tình trạng trượt giá và bù giá công trình. Toàn bộ các tương quan số liệu này có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ phân tích cơ cấu 4 nguồn vốn và bảng ma trận đánh giá rủi ro vượt dự toán qua 12 xí nghiệp trực thuộc.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình thủy lợi tại Công ty TNHH một thành viên Khai thác Thủy lợi Lạng Sơn, đề tài đưa ra 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  • Chuẩn hóa và số hóa công tác lập, thẩm định dự toán công trình: Phòng Kế hoạch – Kỹ thuật chủ trì áp dụng đồng bộ phần mềm tính toán dự toán chuyên ngành, cập nhật chỉ số giá xây dựng địa phương hàng quý. Mục tiêu cắt giảm tỷ lệ sai lệch dự toán xuống dưới 3% và hạn chế tối đa các gói thầu phát sinh chi phí bổ sung, thực hiện liên tục từ quý 1 năm 2022 đến năm 2025.
  • Đẩy mạnh công tác đấu thầu công khai và đấu thầu qua mạng: Ban Quản lý dự án chuyển đổi tối thiểu 70% các gói thầu xây lắp sang hình thức đấu thầu rộng rãi qua Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia, giảm tỷ lệ chỉ định thầu xuống dưới 30%. Giải pháp này hướng đến mục tiêu tăng tỷ lệ tiết kiệm thông qua đấu thầu lên mức tối thiểu 5% đến 8% tổng giá trị gói thầu trong giai đoạn 2022 – 2024.
  • Tăng cường kiểm soát quy trình nghiệm thu và rút ngắn thời gian thanh quyết toán: Phòng Tài chính – Kế toán phối hợp chặt chẽ với Ban Quản lý dự án thiết lập cơ chế kiểm soát hiện trường hai cấp, thực hiện nghiệm thu cuốn chiếu theo từng giai đoạn thi công. Mục tiêu rút ngắn thời gian lập và thẩm định hồ sơ quyết toán xuống dưới 30 ngày kể từ khi công trình hoàn thành, hoàn tất 100% hồ sơ quyết toán niên độ ngân sách trước ngày 31 tháng 1 năm sau.
  • Phát huy tối đa vai trò giám sát cộng đồng theo cơ chế đối ứng: Phòng Quản lý – Khai thác phối hợp với chính quyền cấp xã tại 11 huyện đẩy mạnh mô hình Nhà nước và nhân dân cùng làm, duy trì tỷ lệ vốn ngân sách hỗ trợ 90% và cộng đồng hưởng lợi đóng góp 10% ngày công hoặc vật liệu. Thiết lập kênh phản hồi thông tin trực tiếp để người dân giám sát chất lượng thi công tại hơn 21.000 ha vùng phục vụ tưới, triển khai định kỳ hàng năm.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Ban Lãnh đạo các Công ty Khai thác Thủy lợi cấp tỉnh: Cung cấp khung định hướng chiến lược và giải pháp tổ chức lại bộ máy quản lý vốn, giúp tối ưu hóa phân bổ nguồn vốn hàng chục tỷ đồng và nâng cao năng lực khai thác tài sản công đoàn kết.
  • Cán bộ quản lý dự án, kỹ sư kinh tế xây dựng và kế toán viên xây dựng cơ bản: Đóng vai trò như một cuốn cẩm nang thực hành về quy trình kiểm soát chi phí từ bước khảo sát, lập thiết kế bản vẽ thi công, tổ chức đấu thầu đến xử lý hồ sơ thanh toán, quyết toán công trình thủy lợi theo đúng quy định hiện hành.
  • Cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành (Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Kho bạc Nhà nước): Sử dụng dữ liệu thực chứng của luận văn để rà soát, điều chỉnh các định mức kinh tế – kỹ thuật và hoàn thiện cơ chế cấp phát, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư công ích nông nghiệp tại khu vực miền núi.
  • Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu ngành Kinh tế nông nghiệp và Quản lý xây dựng: Cung cấp nguồn tài liệu tham khảo học thuật giá trị, bộ dữ liệu thực tế tại Lạng Sơn giai đoạn 2016 – 2020 và phương pháp tiếp cận nghiên cứu trường hợp điển hình (case study) trong quản trị tài chính doanh nghiệp công ích.

Câu hỏi thường gặp

  • Công tác quản lý vốn đầu tư thủy lợi tại Lạng Sơn có những đặc thù gì nổi bật? Doanh nghiệp chịu trách nhiệm vận hành 343 công trình phân tán tại 11 huyện miền núi với địa hình phức tạp, giao thông chia cắt. Công trình mang tính phúc lợi xã hội cao phục vụ trên 21.000 ha đất canh tác, hiệu quả tài chính trực tiếp thấp, nguồn vốn chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước cấp phát và cấp bù thủy lợi phí.

  • Đâu là nguyên nhân chính khiến các gói thầu thủy lợi dễ bị điều chỉnh dự toán? Khảo sát ban đầu chưa dự báo hết biến động địa chất và thủy văn phức tạp vùng cao. Bên cạnh đó, thời tiết mưa lũ bất thường làm sạt lở công trình trong quá trình thi công và sự biến động giá nguyên vật liệu (xi măng, sắt thép, đá) khiến dự toán ban đầu không còn phù hợp, buộc phải điều chỉnh tăng từ 7% đến 15%.

  • Luận văn đề xuất tỷ lệ đấu thầu qua mạng như thế nào để tối ưu hóa nguồn vốn? Luận văn đề xuất nâng tỷ lệ đấu thầu rộng rãi qua mạng lên trên 70% tổng số gói thầu xây lắp, giảm tỷ lệ chỉ định thầu xuống dưới 30%. Giải pháp này giúp gia tăng tính minh bạch, thu hút nhà thầu có năng lực tốt và nâng tỷ lệ tiết kiệm nguồn vốn đầu tư từ dưới 3% lên mức 5% đến 8%.

  • Cơ chế Nhà nước và nhân dân cùng làm hỗ trợ quản lý vốn ra sao? Cơ chế này áp dụng tỷ lệ Nhà nước đầu tư 90% và nhân dân địa phương đóng góp 10% bằng ngày công lao động hoặc vật liệu tại chỗ. Sự tham gia trực tiếp của người dân vùng hưởng lợi giúp nâng cao ý thức bảo vệ tài sản, ngăn chặn thất thoát vật tư và giảm đáng kể chi phí bảo dưỡng thường xuyên.

  • Giải pháp nào giúp giải quyết dứt điểm tình trạng chậm trễ quyết toán công trình hoàn thành? Doanh nghiệp cần áp dụng quy trình kiểm soát kép giữa Ban Quản lý dự án và 12 xí nghiệp địa bàn, tiến hành nghiệm thu khối lượng dứt điểm theo từng hạng mục thi công. Quy trình này giúp hoàn thiện hồ sơ nghiệm thu tức thì, rút ngắn thời gian phê duyệt quyết toán xuống dưới 30 ngày sau khi bàn giao.

Kết luận

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh khung lý luận và chuẩn mực pháp lý về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong lĩnh vực khai thác công trình thủy lợi công ích.
  • Đánh giá toàn diện bức tranh thực trạng quản lý vốn tại 343 công trình thủy lợi thuộc Công ty TNHH một thành viên Khai thác Thủy lợi Lạng Sơn trong suốt giai đoạn 2016 – 2020.
  • Chỉ rõ 4 điểm nghẽn trọng yếu gồm: cơ cấu vốn thiếu tính chủ động, tỷ lệ điều chỉnh dự toán cao, lạm dụng chỉ định thầu và kéo dài thời gian thanh quyết toán công trình.
  • Hoàn thiện hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ về dự toán, đấu thầu qua mạng, kiểm soát nghiệm thu và giám sát cộng đồng với lộ trình thực thi rõ ràng đến năm 2025.
  • Đóng góp luận cứ khoa học vững chắc giúp doanh nghiệp nâng cao hiệu quả bảo toàn vốn nhà nước và tối ưu hóa năng lực tưới tiêu cho hơn 21.000 ha đất sản xuất nông nghiệp.

Kế hoạch tiếp theo đòi hỏi Ban Giám đốc công ty sớm ban hành quy chế quản lý chi phí nội bộ mới và triển khai tập huấn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ tại 12 xí nghiệp trực thuộc ngay trong năm tài chính tới. Các đơn vị khai thác thủy lợi trên toàn quốc cần chủ động ứng dụng những khuyến nghị từ nghiên cứu này để nâng cao hiệu lực quản lý vốn đầu tư công, kiến tạo nền nông nghiệp bền vững và phát triển toàn diện.