CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CHO CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THUỘC NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ CHI VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm về cơ chế Từ "cơ chế" là chuyển ngữ của từ mécanisme của phương Tây. Từ điển Le Petit Larousse (1999) giảng nghĩa "mécanisme" nghĩa là cơ chế, là "cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau".
Còn Từ điển Tiếng Việt (Viện Ngôn ngữ học 1996) giảng nghĩa cơ chế là "cách thức theo đó một quá trình thực hiện". Từ "cơ chế" được dùng rộng rãi trong lĩnh vực quản lý từ khoảng cuối những năm 1970, khi chúng ta bắt đầu chú ý nghiên cứu về quản lý và cải tiến quản lý kinh tế, với nghĩa như là những qui định về quản lý. Nói một cách khác, cơ chế quản lý một vấn đề gì đó cũng đồng nghĩa với những quy định về quản lý vấn đề đó. Khái niệm cơ chế quản lý chi vốn đầu tư phát triển cho các dự án đầu tư xây dựng thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nước Cơ chế quản lý chi vốn đầu tư phát triển cho các dự án đầu tư xây dựng thuộc nguồn ngân sách nhà nước được quy định thực hiện thông qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan lập pháp hoặc hành pháp ban hành như Luật, Nghị định, Nghị quyết, Thông tư, Chỉ thị.
Song hành với các văn bản này là bộ máy quản lý và các bước tiến hành triển khai thực hiện một dự án đầu tư xây dựng, việc quản lý này lại có liên quan và xuyên suốt tất cả các khâu, bước đi của một dự án, từ chủ trương quy hoạch, chủ trương đầu tư, lập và ghi kế hoạch vốn, phân bổ vốn, lập báo cáo đầu tư, quyết định phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình, quyết định phê duyệt thiết kế - kỹ thuật, dự toán, tổng dự toán, giải phóng mặt Học viên: Trương Thị Hương Giang Lớp CH18 K11 Luận văn thạc sĩ 6 Kinh tế TNTN và Môi trường bằng, đấu thầu, tạm ứng, thanh toán đến khâu lập, thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án đầu tư hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng. Tóm lại, có thể hiểu một cách chung nhất về quản lý chi vốn đầu tư phát triển cho các dự án đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước như sau: quản lý chi vốn đầu tư phát triển cho các dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách Nhà nước là một bộ phận của cơ chế quản lý tài chính do Nhà nước ban hành, thông qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật và bộ máy quản lý, qua đó quy định các biện pháp cụ thể, cách thức tổ chức và vận hành có hiệu quả các biện pháp nhằm thực hiện các mục tiêu của chính sách đầu tư trong một thời kỳ nhất định. Nội dung, phân loại cơ chế quản lý chi vốn đầu tư phát triển thuộc nguồn vốn ngân sách Nhà nước Quản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước được chia thành 2 nhóm cơ chế sau đây: 1. Nhóm cơ chế có liên quan đến việc đảm bảo và sử dụng vốn đầu tư - Cơ chế huy động vốn ngân sách Nhà nước cho đầu tư phát triển.
- Cơ chế phân bổ và phân cấp quản lý vốn ngân sách đầu tư (cơ chế quản lý chi vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước). Nội dung chủ yếu của quy chế, quy trình quản lý đầu tư bao gồm: - Những chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật của dự án đầu tư, nhất là các tiêu chuẩn thiết kế, định mức dự toán phù hợp nhằm vừa hạ thấp được chi phí đầu tư nhưng vừa đảm bảo chất lượng của dự án. - Thực hiện thẩm định dự án dầu tư, lựa chọn được phương án khả thi để phê duyệt. Đây là khâu quyết định mức vốn đầu tư cho công trình.
- Xây dựng cơ chế đấu thầu, chọn thầu, khoán gọn góp phần tích cực trong việc chống thất thoát, lãng phí vốn đầu tư. - Quản lý các nguồn vốn đầu tư, xây dựng quy trình và quản lý cấp phát, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư. - Quy định các thủ tục hành chính trong quản lý đầu tư như: giấy cấp đất, giấy phép hành nghề, giấy phép xây dựng, hợp đồng xây dựng. Học viên: Trương Thị Hương Giang Lớp CH18 K11 Luận văn thạc sĩ 7 Kinh tế TNTN và Môi trường - Quản lý quá trình đầu tư xây dựng cơ bản dự án đảm bảo chất lượng công trình.
- Thẩm định quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành, xác định giá trị tài sản hình thành qua đầu tư, bàn giao cho đơn vị sử dụng. Sự hoạt động của những cơ chế này được dựa trên hàng loại các căn cứ như: quan điểm, mục tiêu trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch đầu tư 5 năm và kế hoạch phân kỳ hàng năm đối với nền kinh tế và từng ngành, địa phương, khả năng thu ngân sách Nhà nước, khả năng vay trong nước và nước ngoài, những quy định về phân cấp quản lý vốn đầu tư theo Luật Ngân sách Nhà nước. Nguyên tắc hoạt động của nhóm cơ chế này là đảm bảo cung ứng đủ vốn đầu tư cho nền kinh tế và đảm bảo tính dân chủ, tập trung, công khai và minh bạch trong phân bổ vốn. Nhóm cơ chế quản lý chi vốn đầu tư phát triển thuộc phạm vi một dự án Để giúp cho việc điều hành thống nhất, hệ thống cơ chế quản lý vốn đầu tư thuộc phạm vi một dự án được quy định cụ thể trong Nghị định của Chính phủ ban hành kèm theo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng và các Nghị định hướng dẫn Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng.
Nguyên tắc quản lý chi vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước Việc quản lý chi vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước phải đảm bảo những nguyên tắc sau: a. Quản lý, sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước phải tiết kiệm, hiệu quả. Phân định r chức năng quản lý của Nhà nước và phân cấp quản lý về đầu tư và xây dựng phù hợp với từng loại nguồn vốn đầu tư và chủ đầu tư. Phân định r trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, của chủ đầu tư, của tổ chức tư vấn và nhà thầu trong quá trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng.
Các dự án đầu tư thuộc vốn ngân sách Nhà nước phải được quản lý chặt chẽ theo trình tự thủ tục đầu tư và xây dựng do Nhà nước ban hành. Các Học viên: Trương Thị Hương Giang Lớp CH18 K11 Luận văn thạc sĩ 8 Kinh tế TNTN và Môi trường thủ tục này được ban hành theo hướng tăng cường cải cách thủ tục hành chính, triệt tiêu cơ chế “xin - cho”. Nhà nước khuyến khích mọi thành phần kinh tế trong xã hội cùng tham gia đầu tư phát triển nền kinh tế trên cơ sở quy định của pháp luật. Đây chính là chủ trương xã hội hoá đầu tư của Đảng và Nhà nước ta.
Thực hiện nguyên tắc này trên các mặt: vốn ngân sách Nhà nước đóng vai trò là “vốn mồi” để thu hút vốn của xã hội; Nhà nước mở rộng, đa dạng hoá các hình thức đầu tư, từng bước giao cho thị trường điều tiết một số khâu của quá trình đầu tư nhằm chống tình trạng “khép kín” trong đầu tư. Việc phân cấp quản lý về đầu tư và xây dựng cũng như sử dụng nguồn vốn đầu tư cho các cấp, các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư luôn đi đôi với công tác kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Đặc điểm và yêu cầu của cơ chế quản lý chi vốn đầu tư phát triển cho các dự án đầu tư xây dựng thuộc ngân sách Nhà nước Là một bộ phận hợp thành của cơ chế quản lý tài chính Nhà nước, trước hết, quản lý chi vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước chịu sự ràng buộc bởi cơ chế quản lý tài chính Nhà nước, song mặt khác, nó lại chịu sự chi phối bởi các yếu tố kinh tế - xã hội, tự nhiên và kỹ thuật, những đặc điểm riêng có trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng. Do bị tác động bởi nhiều yếu tố nêu trên, nên quản lý chi vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước có những đặc điểm chính sau đây: Một là, đối tượng quản lý là nguồn ngân sách rất lớn, chúng được huy động từ nhiều kênh khác nhau (từ khoản tích luỹ ngân sách Nhà nước, vay trong nước và vay nước ngoài qua nguồn viện trợ và ODA).
Với đối tượng quản lý rộng lớn nên quản lý chi vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp và rất nhạy cảm đối với tốc độ tăng trưởng nền kinh tế nói chung, sự phát triển của các ngành, lĩnh vực, vùng và lãnh thổ nói riêng. Từ đặc điểm trên, yêu cầu đặt ra cho quản lý chi loại nguồn vốn này là phải hết sức chặt chẽ, tuân thủ Luật Ngân sách Nhà nước, nhưng mặt khác lại phải đảm bảo độ thông thoáng, giải ngân nhanh, cung cấp đủ nguồn và thực hiện, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước. Học viên: Trương Thị Hương Giang Lớp CH18 K11 Luận văn thạc sĩ 9 Kinh tế TNTN và Môi trường Hai là, quản lý chi vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước có liên quan và được vận hành trên một phạm vi rất rộng, do đó có tính chất phân tán: hiệu lực của cơ chế phủ khắp từ 18 Bộ và 4 cơ quan ngang Bộ, ngành trung ương đến 63 tỉnh, thành phố, việc quản lý này lại có liên quan và xuyên suốt tất cả các khâu, bước đi của một dự án, từ chủ trương quy hoạch, chủ trương đầu tư, lập báo cáo đầu tư, quyết định phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình, quyết định phê duyệt thiết kế - kỹ thuật, dự toán, tổng dự toán, giải phóng mặt bằng, đấu thầu, tạm ứng, thanh toán đến khâu lập, thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án đầu tư hoàn thành đưa vào khai thác, sử dụng. Gắn liền với những khâu trên là các khoản chi đầu tư.
Quá trình thực hiện dự án đến bước nào thì vốn đầu tư chi ra đến bước đó (thậm chí vốn phải đi trước một bước trong trường hợp tạm ứng vốn).