CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1.1 Khái niệm các cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện 1.1 Về cơ quan hành chính nhà nước địa phương Để tổ chức quyền lực Nhà nước tại địa phương, các Nhà nước đều tiến hành phân chia lãnh thổ ra các đơn vị hành chính và tổ chức ra bộ máy chính quyền ở tại mỗi đơn vị hành chính đó. Hoạt động này nhằm đảm bảo mối liên hệ giữa Trung ương và địa phương, thực hiện chính sách của Nhà nước tại địa phương. Trong lịch sử Nhà nước trước hết nhằm triển khai quyền lực Nhà nước của Trung ương xuống các địa bàn lãnh thổ, là sự thực thi quyền lực Nhà nước ở địa phương. Ở thời kỳ đầu của tổ chức Nhà nước, khi nói đến bộ máy chính quyền địa phương (hay bộ máy quản lý địa phương) là nói tới các cơ quan này - bộ máy hành chính Nhà nước ở địa phương.
Tuy nhiên, với sự phát triển của dân chủ, bộ máy quản lý địa phương phát triển theo xu hướng ngày càng thừa nhận các quyền dân chủ của cộng đồng dân cư, đưa dần vào cơ cấu bộ máy quản lý các hình thức quản lý dân chủ. Xây dựng các thiết chế tự quản dưới những hình thức như: Hội đồng tự quản hoặc Hội nghị nhân dân bên cạnh bộ máy hành chính Nhà nước. Khi đó, khái niệm bộ máy quản lý địa phương đã được mở rộng, không đơn thuần chỉ là bộ máy hành chính Nhà nước ở địa phương mà còn bao hàm hình thức tự quản địa phương. Và do đó, khi nói đến tổ chức quản lý địa phương người ta không dùng thuật ngữ hành chính địa phương như trước mà chuyển sang sử dụng thuật ngữ bao quát hơn là bộ máy quản lý địa phương hay bộ máy chính quyền địa phương.
Trong khoa học luật hành chính cũng như trong thực tiễn chính trị - pháp lý ở nước ta, từ lâu đã hình thành và sử dụng khái niệm "chính quyền địa phương". Theo chức năng tổ chức thực hiện Luật, các mệnh lệnh cấp trên tức là hoạt động quản lý Nhà nước ở địa phương, không bao gồm các hoạt động xét xử, kiểm sát và các hoạt động mang tính chất đại diện. Thông thường, chính quyền địa phương được hiểu gồm cả Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). Đó là nội hàm của khái niệm chính quyền địa phương.
Và như vậy, khái niệm "Bộ máy hành chính nhà nước địa phương" không phải luôn đồng nhất với khái niệm "chính quyền địa phương", nó có phạm vi hẹp hơn, không gồm HĐND. Tuy nhiên, cũng có quan điểm khác cho rằng HĐND là cơ quan hành pháp nằm trong nền hành chính và vì vậy bộ máy hành chính nhà nước địa phương bao 7 gồm luôn cả HĐND. Vì HĐND không phải là cơ quan lập pháp, hoạt động quyết nghị - một hoạt động cơ bản của HĐND, thực chất chính là hoạt động chấp hành pháp luật, hành chính. Quan điểm trên có phần không đúng.
Bởi lẽ, bên cạnh việc thực thi pháp luật có tính chất hành pháp đó, HĐND còn có vai trò, chức năng, hoạt động đặc biệt đó là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước ở địa phương, đây là hoạt động cơ bản của HĐND. Với vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND ở nước ta còn có những hoạt động trong nhiều lĩnh vực ngoài hành pháp như bầu Hội thẩm nhân dân, giám sát hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan kiểm sát, tòa án… Tóm lại, tổ chức và hoạt động của HĐND có hai mặt hành pháp và đại diện. Do đó, không thể xem HĐND thuần túy chỉ là cơ quan hành pháp, mặt khác, HĐND không thực hiện các hoạt động quản lý hành chính trực tiếp mang tính chất điều hành. Vì những lẽ đó không thể xem HĐND là cơ quan thuộc khái niệm bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương.
Vì vậy, theo chúng tôi các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chỉ bao gồm các cơ quan nhà nước với các đặc điểm chủ yếu sau: Thứ nhất, đây là những cơ quan được thành lập ở địa phương theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, được thành lập và thể hiện ý chí trực tiếp hoặc gián tiếp của nhân dân địa phương. Ví dụ: Ủy ban hành chính (UBHC) khu phố theo Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 do cử tri khu phố trực tiếp bầu. Còn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành, UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND được thành lập trên cơ sở HĐND - cơ quan dân cử ở địa phương, tức là cũng được thành lập một cách gián tiếp từ ý chí của nhân dân địa phương. Đặc điểm này để phân biệt với các cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan nhà nước khác của trung ương đóng ở địa phương.
Ví dụ các cơ quan của các Bộ, ngành của trung ương đóng ở địa phương. Thứ hai, Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ở nước ta theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành là những cơ quan được thành lập để trực tiếp tổ chức thi hành Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, cũng như nghị quyết của cơ quan dân cử cùng cấp ở địa phương. Đây phải là những cơ quan thực hiện quản lý một cách trực tiếp, thường xuyên, liên tục đối với các ngành, các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trực tiếp giải quyết các quyền, nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân ở địa phương theo quy định của pháp luật. Đặc điểm này của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương để phân biệt với Tòa 8 án2, Viện kiểm sát ở địa phương là những cơ quan thực hiện hoạt động kiểm sát, hoạt động xét xử3.
Tóm lại, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ở nước ta theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành chỉ bao gồm: UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp.2 Về các cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện Hiện nay, theo quy định của Điều 118 Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) và Điều 4 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, các đơn vị hành chính nước ta gồm 3 cấp như sau: - Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); - Huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh và thị xã (gọi chung là cấp huyện); - Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Ở các đơn vị hành chính nói trên đều tổ chức HĐND và UBND. Theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, UBND các cấp còn thành lập các cơ quan chuyên môn quy định của Chính phủ. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND là cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở.
Việc thành lập các cơ quan chuyên môn thuộc UBND theo quy định của Chính phủ4. Như vậy, theo quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản pháp luật hiện hành, cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện là một trong 3 cấp của tổ chức bộ máy hành chính nhà nước địa phương ở nước ta hiện nay, bao gồm UBND huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện) và các cơ quan chuyên môn (gọi chung là phòng) thuộc UBND cấp huyện. Đây là cơ quan nhà nước mang tính chấp hành và điều hành hay hành chính Nhà nước ở cấp huyện được lập ra để thi hành nghị quyết của cơ quan quyền lực cùng cấp, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và trực tiếp tổ chức quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cấp huyện và chính quyền cấp tỉnh. 2 Tòa án cấp tỉnh, cấp huyện ở nước ta theo Hiến pháp năm 1959 và năm 1980 cũng do HĐND cùng cấp bầu từ Chánh án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân.
3 Xem thêm: Bàn về khái niệm chính quyền địa phương và tên gọi của Luật tổ chức HĐND và UBND hiện hành. Tạp chí Khoa học pháp lý, số 2 năm 2001, tr. 4 Xem: Điều 128, Điều 129 và Điều 130 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003. 9 Liên quan đến khái niệm các cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện, theo chúng tôi cần xác định rõ một số vấn đề sau đây: Thứ nhất, tuy Điều 4 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 hiện hành xác định: Huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh và thị xã đều được "gọi chung là cấp huyện", nhưng thành phố thuộc tỉnh và thị xã khác hẳn huyện, quận về tính chất, vai trò.
Nếu như huyện, quận chỉ là đơn vị hành chính có tính chất trung gian (huyện) giữa tỉnh với xã hoặc chỉ là địa hạt hành chính (quận) có tính trung gian giữa thành phố trực thuộc trung ương với phường của một chỉnh thể đô thị thống nhất, hình thành một cách hoàn toàn "nhân tạo" thì thành phố thuộc tỉnh và thị xã là đơn vị hành chính tương đối cơ bản, hình thành gần như là "tự nhiên", là chỉnh thể đô thị với cơ sở hạ tầng thống nhất. Việc Luật tổ chức HĐND và UBND hiện hành nước ta "gọi chung là cấp huyện" đối với các đơn vị hành chính này là một sự gượng ép, không hợp lý, cần phải tách riêng, không nên quy định và "gọi chung" như hiện nay. Mặt khác, khác với tỉnh có thành phố thuộc tỉnh, hoặc khác với Tp. Hải Phòng có thị xã Đồ Sơn, Tp.
Hồ Chí Minh là thành phố trực thuộc trung ương nhưng không có hai loại đơn vị này. Vì vậy, trong Luận văn này khi đề cập các cơ quan hành chính cấp huyện chúng tôi sẽ chỉ tập trung và giới hạn vào các cơ quan hành chính nhà nước của huyện và quận. Thứ hai, do chúng ta đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, trong đó có Tp.