CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ðỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ðỊA PHƯƠNG 1. Ngân sách ñịa phương - Một bộ phận cấu thành của NSNN 1. Tổng quan về ngân sách nhà nước 1. Khái niệm và ñặc ñiểm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế, lịch sử gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nước và của hàng hóa, tiền tệ.
Nhà nước với tư cách là cơ quan quyền lực thực hiện duy trì và phát triển xã hội thường quy ñịnh các khoản thu mang tính bắt buộc các ñối tượng trong xã hội phải ñóng góp ñể ñảm bảo chi tiêu cho bộ máy nhà nước, quân ñội, cảnh sát, giáo dục. Trải qua nhiều giai ñoạn phát triển của các chế ñộ xã hội, nhiều khái niệm về NSNN ñã ñược ñề cập theo các góc ñộ khác nhau. NSNN là một văn kiện lập pháp hay một ñạo luật chứa ñựng hay có kèm theo một bảng kê khai các khoản thu chi dự liệu cho một thời gian nào ñó, là một khuôn mẫu mà các cơ quan lập pháp, hành pháp cùng các cơ quan hành chính phụ thuộc phải tuân theo [32, tr. NSNN là kế hoạch thu chi tài chính hàng năm của Nhà nước ñược xét duyệt theo trình tự pháp ñịnh [53, tr.
NSNN là bản dự toán (bảng ghi) cân ñối hàng năm về thu, chi cho các cơ quan chính quyền Nhà nước [40, tr. Về hình thức, các khái niệm này có sự khác nhau nhất ñịnh, tuy nhiên, chúng ñều phản ánh về các kế hoạch, dự toán thu, chi của Nhà nước trong một thời gian nhất ñịnh với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước và Nhà nước sử dụng quỹ tiền tệ tập trung ñó ñể trang trải cho các chi tiêu gồm: chi cho hoạt ñộng của bộ máy nhà nước; chi cho an ninh quốc phòng; chi cho an sinh xã hội… 14 ở Việt Nam, NSNN ñược qui ñịnh trong Luật Ngân sách nhà nước như sau: "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước ñã ñược cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết ñịnh và ñược thực hiện trong một năm ñể ñảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước" [12]. Qua nghiên cứu, tác giả hoàn toàn ñồng nhất với khái niệm về ngân sách nhà nước mà Luật Ngân sách nhà nước ñã quy ñịnh ở trên. Vai trò của ngân sách nhà nước Có những thời ñiểm Nhà nước thường ñiều hành kinh tế bằng mệnh lệnh hành chính và bỏ qua các quy luật kinh tế cơ bản.
Sự can thiệp ñó không làm cho kinh tế của quốc gia ñó phát triển ñược và hậu quả là kinh tế trì trệ, tệ quan liêu xa rời thực tế phát triển, trật tự xã hội không ổn ñịnh. Sự can thiệp của Nhà nước tại các quốc gia hiện nay là tôn trọng các qui luật kinh tế cơ bản, các qui luật thị trường, sử dụng triệt ñể các công cụ, chính sách tài chính tiền tệ và các công cụ khác ñể tác ñộng vào nền kinh tế và thúc ñẩy kinh tế phát triển, trong các công cụ trên, công cụ ñặc biệt quan trọng luôn ñược sử dụng là NSNN. Ngân sách nhà nước có vai trò huy ñộng nguồn tài chính ñể ñảm bảo các chi tiêu của Nhà nước, giúp Nhà nước có ñủ sức mạnh ñể làm chủ và ñiều tiết thị trường, ñảm bảo các cân ñối lớn của nền kinh tế; Ngân sách nhà nước là công cụ có tác ñộng mạnh mẽ ñến công cuộc ñổi mới của một quốc gia, ñưa quốc gia ñó nhanh chóng tiến tới các mục tiêu ñã hoạch ñịnh. Về kinh tế, NSNN giữ vai trò ñiều chỉnh nền kinh tế phát triển cân ñối giữa các ngành, các vùng, lãnh thổ, hạn chế những khuyết tật của cơ chế thị trường chống ñộc quyền, chống liên kết nâng giá hoặc cạnh tranh không bình ñẳng làm tổn hại chung ñến nền kinh tế.
NSNN còn giành một phần khác ñầu tư cho các doanh nghiệp công ích, doanh nghiệp cần thiết cho dân sinh; NSNN ñã ñảm bảo nguồn kinh phí hợp lý ñể ñầu tư cho xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng, tạo môi trường và ñiều kiện thuận lợi cho sự hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt, các tập ñoàn kinh tế, các Tổng công ty, các doanh nghiệp thuộc 15 các thành phần kinh tế khác ra ñời và phát triển. Các chính sách thuế cũng là một công cụ sắc bén ñể ñịnh hướng ñầu tư nó có tác dụng kiềm chế hoặc kích thích sản xuất kinh doanh, xuất khẩu hay nhập khẩu, có tác ñộng ñến tổng cung, tổng cầu của kinh tế và ñiều tiết nền kinh tế theo ñịnh hướng của Nhà nước. Về xã hội, kinh phí của NSNN ñược cấp phát cho tất cả các lĩnh vực ñiều chỉnh của Nhà nước. Khối lượng và kết quả quản lý, sử dụng nguồn kinh phí này cũng quyết ñịnh mức ñộ thành công của các chính sách xã hội.
Trong giải quyết các vấn ñề xã hội, Nhà nước cũng sử dụng công cụ thuế ñể ñiều chỉnh, các loại thuế trực thu và gián thu ngoài mục ñích trên cũng có tác dụng hướng dẫn tiêu dùng hợp lý. Kinh phí của NSNN ñược chi cho các sự nghiệp quan trọng của Nhà nước như sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp văn hóa, sự nghiệp giáo dục - ñào tạo, sự nghiệp khoa học. về hình thức là chi tiêu dùng nhưng thực chất là ñầu tư lâu dài ñảm bảo cho xã hội phát triển trong tương lai, ngang tầm của yêu cầu hội nhập và phát triển, vì vậy NSNN có vai trò ñối với xã hội rất lớn. Về thị trường, ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng trong việc thực hiện bình ổn giá cả, chính việc sử dụng nguồn quỹ tài chính, những chính sách chi tiêu tài chính trong từng thời ñiểm giúp cho việc hạn chế lượng tiền mặt lưu thông góp phần kiềm chế lạm phát.
Tổ chức ngân sách nhà nước Từ khi có nhà nước và NSNN, các quốc gia trên thế giới ñều có phương thức riêng ñể sử dụng NSNN như một công cụ ñiều tiết vĩ mô, duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước. NSNN luôn gắn với sự ra ñời của Nhà nước, phù hợp với mô hình tổ chức nhà nước và hiến pháp, pháp luật. Các quốc gia ñều có sự phân chia ngân sách thành NSTW và ngân sách cấp ñịa phương (cấp dưới). Sự phân ñịnh NSTW và ngân sách ñịa phương ở một số nước như sau: ở (Pháp, Ý, Nhật, Anh) hệ thống NSNN ñược tổ chức thành hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách của các chính quyền ñịa phương.
16 ở (Mỹ, ðức, Canada, Thụy Sỹ.) hệ thống NSNN ñược tổ chức thành ba cấp: Ngân sách liên bang; Ngân sách bang; Ngân sách ñịa phương. Ng©n s¸ch liªn bang Ng©n s¸ch nhµ n−íc Ng©n s¸ch bang Ng©n s¸ch ®Þa ph−¬ng Sơ ñồ 1.1: Hệ thống ngân sách của Mỹ; ðức; Canaña Cộng hoà Pháp ñược phân thành 4 cấp phù hợp với cơ cấu tổ chức hành chính là: NSNN (ngân sách TW), ngân sách vùng, ngân sách tỉnh, và ngân sách xã. Tuy các cấp ngân sách có tính ñộc lập tương ñối nhưng về giác ñộ quản lý thu, chi ñều phải chấp hành một cơ chế thống nhất theo quy ñịnh của luật. ở Trung Quốc thực hiện qui ñịnh mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách, xây dựng hệ thống tổ chức NSNN gồm 5 cấp: Trung ương; tỉnh (khu tự trị, thành phố trực thuộc); thành phố thuộc khu (châu tự trị); huyện (huyện tự trị, thành phố không thuộc khu, khu trực thuộc thành phố); xã (xã dân tộc, thị trấn).
Ng©n s¸ch trung −¬ng Ng©n s¸ch tØnh Khu tù trÞ, Thµnh phè thuéc tØnh) Thµnh phè thuéc khu (Ch©u tù trÞ) Ng©n s¸ch nhµ n−íc HuyÖn (huyÖn tù trÞ, thµnh phè kh«ng thuéc khu ) X) (x) d©n téc, thÞ trÊn ) Sơ ñồ 1.2: Hệ thống ngân sách của Trung quốc Trong hệ thống NSNN của các quốc gia, NSTW ñược giao chi phối phần lớn các khoản thu và chi quan trọng; Ngân sách ñịa phương ñược giao nhiệm 17 vụ ñảm nhận các khoản thu và các khoản chi có tính chất ñịa phương. Tại các quốc gia, ngân sách mỗi cấp chính quyền ñịa phương (bang, vùng, tỉnh, huyện, xã) ñều ñược phân ñịnh nguồn thu và nhiệm vụ chi tiêu cụ thể. Ngân sách các cấp tại các quốc gia ñều do chính phủ tại các quốc gia và các cấp chính quyền cơ sở ñiều hành theo phân cấp. Tương ứng với mỗi cấp ñều có các cơ quan chuyên môn trực thuộc chính phủ và chính quyền cơ sở tham gia quản lý theo chức năng nhiệm vụ quy ñịnh, các cơ quan này có tổ chức bộ máy riêng và có những thẩm quyền nhất ñịnh.
Các cơ quan này có trách nhiệm tham mưu với chính quyền các cấp về các chiến lược trong dài hạn và các chính sách chế ñộ có liên quan phục vụ cho công tác quản lý. ðồng thời cũng là các cơ quan chuyên môn có trách nhiệm triển khai, thực thi các chiến lược và chính sách khi ñược cấp có thẩm quyền phê duyệt. Theo mô hình này, ở trung ương thường có các Bộ, ở ñịa phương thường có các cơ quan cấp bang, vùng, tỉnh, huyện và xã. Ở Việt Nam, tổ chức hệ thống NSNN cũng phù hợp với tổ chức bộ máy nhà nước.
Theo hiến pháp, mỗi cấp hành chính có một cấp ngân sách riêng cung cấp phương tiện vật chất cho chính quyền ñó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Hệ thống NSNN hiện tại gồm NSTW và ngân sách các cấp chính quyền ñịa phương (NSðP), trong ñó NSðP gồm: Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là NS tỉnh). Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là NS huyện). Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã).
Ng©n s¸ch trung −¬ng Ng©n s¸ch nhµ Ng©n s¸ch tØnh n−íc Ng©n s¸ch ®Þa Ng©n s¸ch huyÖn ph−¬ng Ng©n s¸ch x) ph−êng Sơ ñồ 1.3: Hệ thống ngân sách của Việt Nam 18 1. Ngân sách ñịa phương 1. Khái niệm và ñặc ñiểm ngân sách ñịa phương Ngân sách ñịa phương là tên chung chỉ ngân sách của các cấp chính quyền phù hợp với ñịa giới hành chính, phù hợp với hiến pháp và pháp luật; là dự toán thu, chi ngân sách của chính quyền ñịa phương ñã ñược cấp có thẩm quyền phê duyệt trong một thời gian nhất ñịnh, ñảm bảo ñiều kiện vật chất cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước ở ñịa phương. Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp ngân sách.