LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đổi mới cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ cấp thiết bởi những lý do sau đây: Thứ nhãt, khoa học công nghệ đóng vai trò rất quan trọng trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. Thế kỷ XXI là thế kỷ của nền kinh tể tri thức - nền kinh tê trong đó việc sản sinh ra, phô cập và sử dụng tri thức đóng vai trò quyết định đối với sự phát triển kinh tể, tạo ra của cải, nâng cao chất lượng cuộc sống. Đặc điểm của kinh tể tri thức là vai trò ngày càng to lớn của những đổi mới liên tục về khoa học và công nghệ trong sản xuất với tư cách là nguồn lực cơ bản tạo nên sự tăng trưởng và năng lực cạnh tranh của nên kinh tế.
Đối với các nước đang phát triển, đứng trước nguy cơ “bầy thu nhập trung bình” như Việt Nam, việc phát triển khoa học công nghệ là con đường tất yểu để đưa nước ta thoát nghèo bền vừng, tiến tới gia nhập hàng ngũ các nước phát triển. Thứ hai, sự phát triển của khoa học công nghệ Việt Nam chưa tương xứng với đâu tư và kỳ vọng của Đảng và Nhà nước. Hiệu suất và hiệu quả chi ngân sách chưa cao. Đảng và Nhà nước ta coi khoa học và công nghệ là “then chốt”, “động lực” của sự phát triển và cùng với giáo dục “phát triển khoa học và công nghệ là quốc sách hàng đâu, là một động lực quan trọng trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá”.
Chủ trương này được khẳng định nhất quán từ Hiến pháp 1992, Nghị quyết của Hội nghị TW 2 năm 1996 đến Nghị quyết TW 6 về phát triển KH&CN năm 2012, Hiển pháp 2013. Đảng và Nhà nước đã ưu tiên nguồn NSNN dành cho khoa học còng nghệ với mức chi “không dưới 2% tổng chi ngân sách nhà nước hàng năm” (Chiển lược phát triển Khoa học Công nghệ 2010-2020). Mức chi này không thấp so với mức chi của ngân sách các nước trên thế giới cho khoa học công nghệ và đây là một sự cổ gắng lớn trong điều kiện ngân sách nhà nước cân đối khỏ khăn. Vì thể, chúng ta đã gặt hái được những thành tựu đáng kể về khoa học công nghệ như: kết quả KH&CN được ứng dụng trong nông nghiệp giúp Việt Nam trở thành một trong những quốc gia dẫn đầu về xuất khẩu nông, lâm, thủy sản với 10 mặt hàng có kim ngạch xuất khẩu trên 1 tỷ USD.
Trong lĩnh vực sản xuất công nghiệp, xây dựng, đã thiết kể, chế tạo thành công nhiều loại sản phẩm, thiết bị cơ khí đáp ứng yêu cầu kinh ii tê - xã hội thay thê nhập khâu với giá thành cạnh tranh. Nhiều kỹ thuật tiên tiến trong chân đoán, điêu trị bệnh đã được nghiên cứu ứng dụng thành công, nhiều loại bệnh đã được chân đoán, điều trị với tỷ lệ thành công cao, giá thành rẻ. Vai trò, vị thế nền y tê Việt Nam ở một số lĩnh vực đậ được nâng cao ngang tầm các nước trong khu vực và trên thế giới như: Ghép tạng, công nghệ tế bào gốc, y học hạt nhân, nội soi can thiệp,. Tuy nhiên, nền KH&CN nước nhà chưa được như mong muốn, Nghị quyết 20/BCH TW khóa XI chỉ rõ :“hoạt động khoa học và công nghệ nhìn chung còn trầm lắng, chưa thực sự trở thành động lực phát triển kinh tế - xã hội”[4].
Thời gian qua, đâu tư cho khoa học và công nghệ dàn trải, hiệu quả chưa cao. Kết quả khoa học cong nghẹ hạn chc. Vlẹc xã hội hóa các đon vị sự nghiệp khoa học và công nghệ công lập còn chậm. Các tổ chức KH&CN cũng như các nhà khoa học còn nhiều khó khăn vướng mắc khi thực hiện cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN.
Nhà nước chưa có giải pháp đủ mạnh để khuyến khích doanh nghiệp và thu hút đầu tư tư nhân cho nghiên cứu, đổi mới và ứng dụng khoa học và công nghệ. Vì thế, cần phải xem xét đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN, vì đây là một nhân tố quyết định đển sự phát triển của KH&CN, đặc biệt trong điều kiện nguồn NSNN đóng vai trò chủ đạo trong đầu tư cho KH&CN ở nước ta. Chỉ khi nguồn NSNN được phân bổ và sử dụng họp lý mới tạo ra cơ sở hạ tầng tốt cho cho KH&CN, mơi thuc đây nâng cao chât lượng nghiên cứu, tạo điêu kiện cho nhà khoa học và tổ chức KH&CN hoạt động hiệu quả. Thứ ba, đã có các nghiên cứu về cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN trong và ngoài nước.
Tuy nhiên chưa có công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống, hình thành nên khung lý thuyết để từ đó đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý chi NSNN cho hoạt động KH&CN ở Việt Nam. Bởi vậy, việc tham gia xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn để hình thành một cơ chê quản lý chi NSNN phù họp, nhằm thúc đẩy hoạt động khoa học công nghệ ở Việt Nam phát triên vân là việc hêt sức cân thiết. Đó là lý do để nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài: "Dổi mới cơ chế quản ỉý chi ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ ở Việt Nam iii Đe tài sẽ tập trung nghiên cứu hai nội dung sau: - Cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ - Cơ chế sử dụng ngân sách nhà nước cho hoạt động khoa học và công nghệ 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 2.1 Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài 2.1 Các công trình tiêu biểu về quản lý chi tiêu công “A Contemporary Approach to Public Expenditure Management", Allen Schick (1999).
Nghiên cứu tập trung vào Quản lý Chi tiêu công (PEM) với một cách tiếp cận mới đoi với một vấn đề cũ- phân bổ nguồn lực công thông qua sự lựa chọn chung. Sự khác biệt quan trọng đầu tiên là ngân sách thông thường hoạt động thông qua các quy tắc thủ tục được chấp nhận, trong khi PEM nhấn mạnh các kết quả cụ thể. Các kết quả này liên quan đến: a) tổng thu và chi tiêu, b) phân bổ nguồn lực giữa các ngành và chương trình, và c) hiệu quả hoạt động của các cơ quan chính phủ. Sự khác biệt thứ hai là: theo cách tiếp cận cũ, vẩn đề là quá trình ngân sách được tổ chức như thể nào; cách tiếp cận mới cho rằng quá trình ngân sách là một phần của một tập hợp rộng hơn các sắp xếp thể che và quản lý.
Đe đạt được kết quả chi tiêu công tích cực, cần có sự liên kết với thông tin, động lực, các sap xếp thể chế khác. Quản lý chi tiêu công theo cách tiếp cận mới bổ sung vào quy trình ngân sách chính thức các chuẩn hành vi để phân bổ và kiểm soát chi tiêu công. Đó là 3 yếu tố cốt lõi của quản lý chi tiêu công: kỷ luật tài khóa, hiệu quả phân bổ, hiệu quả hoạt động. Mồi yểu tố được xác định rõ các quy tắc thực hiện, vai trò của các chủ thể thực hiện, điều kiện về thông tin liên quan.
Cách tiếp cận mới này được áp dụng rộng rãi trong quản lý chi tiêu công ở các nước. “Reforming the Public Expenditure Management System: Medium-Term Expenditure Framework, Performance Management, and Fiscal Transparency ỴThe World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings, 2004).- Công trình này giới thiệu về 3 cải cách lớn ưong quản lý chi tiêu công: khuôn khổ chi tiêu trung hạn, quản lý theo kểt quả hoạt động, minh bạch tài khóa và bằng chứng thực nghiệm ở các nước Hàn Quốc, Thụy Sĩ, Đức, Mỹ, úc, Thụy Điển. “A Basic Model of Performance-Based Budgeting” (Marc Robinson and Duncan, IMF 2009): Là một ấn phẩm của IMF, mục tiêu chính của công trình này là iv xây dựng một mô hình cơ bản của ngân sách dựa trên kết quả hoạt động có thể được xem xét cho hai nhóm nước: i) những nước muốn giới thiệu một hệ thống ngân sách dựa trên kết quả thực hiện nhưng giảm thiểu phức tạp và chi phí làm như vậy; và ii) những nước có nguồn lực và năng .lực hạn chế, bao gồm các nước có thu nhập thấp thích họp (LICs). Các mô hình lập ngân sách dựa trên kết quả thực hiện phức tạp được mô tả và phác thảo.
Công trình nhấn mạnh những điều kiện tiên quyết cần thiết cho bất kỳ chuyển sang lập ngân sách dựa trên kết quả hoạt động - công nhận rằng ngân sách dựa trên kết quả hoạt động, thậm chí ở dạng cơ bản, không nên được xem xét ở các quốc gia có có vấn đề trầm trọng trong hệ thống quản lý tài chính công (FFS) và quản lý nhà nước. “Framework for assessing public fnancial management 2016- PEFA 2016 PEFA là khung đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công do các chuyên gia của World Bank, IMF, ủy ban Châu Âu và chính phủ các nước Anh, Pháp, Na uy, Thụy Sĩ xây dựng dựa trên những chuẩn mực theo dõi chi tiêu của các nước nghèo có nợ cao, quy chế minh bạch ngân sách của Quỹ tiền tệ quốc tế và các chuẩn mực quốc tể khác. PEFA được thiết kế để đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công của các nước có mức phát triển khác nhau theo thời gian, nhằm cung cấp các thông tin cho tiến trình cải cách quản lý tài chính công bằng cách xác định mức độ kết quả hoạt động cải cách mang lại và tăng khả năng xác định, học hỏi từ những thành công của cải cách. Bộ chỉ so PEFA gồm 32 chỉ số, trong đó 28 chỉ số sử dụng để đảnh giả những vấn đề cốt lõi về hoạt động của một hệ thong quản lý tài chính công và 3 chỉ số sử dụng đánh giá hoạt động của các nhà tài trợ tác động đến hệ thống quản lý tài chính công.
Những vấn đề cốt lõi về hoạt động của hệ thống quản lý tài chính công bao gồm: độ tin cậy của ngân sách; tính toàn diện và minh bạch của ngân sách; lập ngân sách trên cơ sở chính sách; khả năng tiên liệu và kiểm soát thực hiện ngân sách; kế toán, ghi sổ và báo cáo; kiểm toán và giám sát ngoài.2 Các công trình về kinh nghiệm quốc tế liên quan đến cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước cho KH&CN “Funding of Public Research and Development: Trends and Changes” OECD 2003. Nghiên cứu này mô tả xu hướng và thực tiễn trong việc tài trợ cho công nghiên cứu và phát triển.