I. Tổng quan phân cấp quản lý thu chi ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý thu chi ngân sách nhà nước là một nội dung trọng tâm trong quản lý tài chính công, đóng vai trò quyết định đến hiệu quả và tính bền vững của nền kinh tế quốc gia. Về bản chất, đây là quá trình phân định quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực tài chính giữa chính quyền trung ương và các cấp chính quyền địa phương. Mục tiêu chính là đảm bảo sự thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia, đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội (KT-XH). Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 là hành lang pháp lý quan trọng nhất, định hình cơ chế phân cấp ngân sách hiện hành. Luật quy định rõ nguyên tắc quan hệ giữa ngân sách trung ương và địa phương, trong đó ngân sách trung ương (NSTW) giữ vai trò chủ đạo, còn ngân sách địa phương (NSĐP) được trao quyền tự chủ tài chính lớn hơn để thực hiện các nhiệm vụ chi ngân sách đã được giao. Một cơ chế phân cấp hợp lý không chỉ giúp khai thác tối đa tiềm năng, lợi thế của từng vùng miền mà còn góp phần tăng cường minh bạch ngân sách và trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền. Việc nghiên cứu sâu về phân cấp quản lý thu chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay là cần thiết để nhận diện các điểm mạnh, điểm yếu và đề xuất giải pháp cải cách phù hợp, hướng tới một nền tài chính công lành mạnh, hiệu quả và công bằng, thúc đẩy sự phát triển KT-XH bền vững trên cả nước.
1.1. Hiểu đúng về cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước
Theo quy định tại Luật Ngân sách nhà nước 2015, phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp trong việc quản lý ngân sách nhà nước, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Cơ chế này không phải là sự phân chia ngân sách, mà là sự phân định quyền hạn quản lý. Hệ thống ngân sách Việt Nam được tổ chức thành hai cấp chính: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Trong đó, ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, huyện và xã. Nguyên tắc cốt lõi là đảm bảo sự thống nhất của nền tài chính quốc gia, nhưng đồng thời cũng trao quyền tự chủ cho các địa phương trong việc quyết định các khoản thu, chi trên địa bàn, qua đó nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách.
1.2. Vai trò của Luật Ngân sách nhà nước 2015 hiện nay
Luật Ngân sách nhà nước 2015 đã tạo ra một bước tiến lớn trong việc hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách. Luật đã tăng cường quyền hạn cho Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp trong việc quyết định dự toán và phân bổ ngân sách. Đồng thời, luật cũng quy định rõ ràng hơn về nguồn thu của ngân sách địa phương và nhiệm vụ chi ngân sách, giúp các địa phương chủ động hơn trong việc cân đối ngân sách. Đặc biệt, các quy định về công khai, minh bạch ngân sách và trách nhiệm giải trình đã được chú trọng, tạo cơ sở để người dân và các tổ chức xã hội giám sát hoạt động thu chi của nhà nước, góp phần phòng chống tham nhũng, lãng phí.
II. Phân tích thực trạng phân cấp ngân sách giai đoạn 2016 2020
Giai đoạn 2016-2020, việc thực thi Luật Ngân sách nhà nước 2015 đã mang lại những kết quả đáng ghi nhận trong công tác phân cấp quản lý thu chi ngân sách nhà nước. Thực trạng phân cấp ngân sách cho thấy vai trò của chính quyền địa phương ngày càng được đề cao. Quy mô thu ngân sách địa phương có xu hướng tăng cả về số tuyệt đối và tỷ trọng trong tổng thu ngân sách nhà nước, từ 59% năm 2016 lên 63% vào năm 2020. Điều này thể hiện sự gia tăng tự chủ tài chính và khuyến khích các địa phương tích cực khai thác nguồn thu. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu, thực tiễn phân cấp vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế. Mối quan hệ giữa ngân sách trung ương và địa phương đôi khi còn chồng chéo, chưa thực sự rành mạch. Báo cáo nghiên cứu chỉ ra rằng, cơ cấu ngân sách lồng ghép tạo ra sự phức tạp trong quản lý và thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng. Hơn nữa, nguồn thu được giữ lại đôi khi chưa tương xứng với nhiệm vụ chi ngân sách ngày càng tăng của địa phương, gây áp lực lên việc cân đối ngân sách. Việc phân tích sâu những hạn chế này và tìm ra nguyên nhân là bước đi quan trọng để hoàn thiện chính sách tài khóa trong giai đoạn tới.
2.1. Đánh giá thành tựu đạt được trong hiệu quả quản lý ngân sách
Một trong những thành tựu nổi bật là việc tăng cường quyền lực cho Quốc hội và HĐND các cấp trong quyết định ngân sách, đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW. Theo số liệu từ Bộ Tài chính, giai đoạn 2016-2020, tổng thu NSNN liên tục tăng trưởng, bội chi được kiểm soát. Cơ chế phân cấp đã khuyến khích địa phương chủ động bồi dưỡng nguồn thu của ngân sách địa phương, tiết kiệm chi, khắc phục tình trạng trông chờ, ỷ lại vào cấp trên. Sự gia tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong cơ cấu chi của NSĐP đã hỗ trợ tích cực cho tăng trưởng kinh tế tại các địa phương, góp phần thực hiện các mục tiêu phát triển KT-XH.
2.2. Những hạn chế tồn tại và nguyên nhân cốt lõi của chúng
Mặc dù đạt được nhiều kết quả, thực trạng phân cấp ngân sách vẫn còn nhiều bất cập. Hạn chế lớn nhất là tính lồng ghép của hệ thống ngân sách, làm giảm tính độc lập của ngân sách cấp dưới và khó phân định trách nhiệm. TS. Nguyễn Minh Tân đã chỉ ra rằng, "mô hình phân cấp vẫn chưa thống nhất ở một số địa phương". Bên cạnh đó, nguồn thu được phân cấp chưa tương xứng với nhiệm vụ chi, dẫn đến nhiều địa phương vẫn phụ thuộc vào bổ sung từ NSTW. Nguyên nhân chủ yếu đến từ hệ thống văn bản pháp luật còn chồng chéo, trình độ cán bộ quản lý tài chính ở cấp cơ sở còn hạn chế và công tác thanh tra, giám sát chưa thực sự hiệu quả.
III. Phương pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu ngân sách
Để giải quyết các bất cập trong phân cấp quản lý thu chi ngân sách nhà nước, việc hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu là ưu tiên hàng đầu. Mục tiêu là đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW nhưng đồng thời tăng cường tự chủ tài chính cho các địa phương. Giải pháp cốt lõi là phân định rõ ràng và ổn định các nguồn thu cho từng cấp ngân sách. Cần tập trung các nguồn thu lớn, có tính chất điều tiết vĩ mô cho NSTW, như thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp của các tập đoàn lớn. Ngược lại, cần phân cấp mạnh hơn các nguồn thu gắn liền với quản lý và phát triển kinh tế tại địa phương, như thuế nhà đất, thuế tài nguyên (trừ dầu khí), và một số loại phí, lệ phí. PGS. Phạm Ngọc Dũng khuyến nghị cần "đổi mới phân cấp thu, chi NSNN, bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương". Việc sửa đổi các luật thuế để mở rộng cơ sở thu, chống thất thu cũng là một giải pháp nền tảng. Điều này không chỉ giúp tăng tổng thu NSNN mà còn tạo điều kiện để có sự phân chia hợp lý hơn, giảm bớt căng thẳng trong quan hệ giữa ngân sách trung ương và địa phương, hướng tới một cơ chế phân cấp ngân sách công bằng và hiệu quả.
3.1. Tăng cường tự chủ tài chính thông qua nguồn thu ổn định
Để nâng cao tự chủ tài chính cho địa phương, cần đảm bảo các nguồn thu của ngân sách địa phương mang tính ổn định và có tiềm năng tăng trưởng. Cần nghiên cứu trao quyền cho HĐND cấp tỉnh quyết định một số loại thuế, phí, lệ phí đặc thù phù hợp với điều kiện của địa phương trong một khung pháp lý do trung ương ban hành. Việc ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu trong thời kỳ ổn định ngân sách (3-5 năm) cần được duy trì và có thể nghiên cứu kéo dài hơn để địa phương yên tâm lập kế hoạch phát triển dài hạn. Điều này sẽ khuyến khích vai trò của chính quyền địa phương trong việc nuôi dưỡng nguồn thu bền vững.
3.2. Cân đối nguồn thu của ngân sách địa phương và trung ương
Việc cân đối ngân sách giữa các cấp là một bài toán phức tạp. Cần rà soát lại tỷ lệ phân chia các khoản thu để đảm bảo NSTW có đủ nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ chiến lược quốc gia và điều tiết chênh lệch phát triển giữa các vùng miền. Đồng thời, cần tăng tỷ lệ để lại cho các địa phương có nguồn thu lớn để họ có thêm động lực phát triển. Đối với các địa phương khó khăn, cơ chế bổ sung từ NSTW cần được cải tiến theo các tiêu chí rõ ràng, minh bạch, hạn chế cơ chế "xin-cho", thay vào đó là hỗ trợ có mục tiêu để nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách.
IV. Bí quyết đổi mới phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách hiệu quả
Song song với việc cải cách nguồn thu, đổi mới phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách là yếu tố quyết định đến hiệu quả quản lý ngân sách. Nguyên tắc cơ bản là phân cấp nhiệm vụ chi phải gắn liền với phân cấp quản lý KT-XH, đảm bảo cấp nào quản lý thì cấp đó chịu trách nhiệm chi. Cần phân định rõ nhiệm vụ chi nào thuộc về trung ương (quốc phòng, an ninh, ngoại giao, các dự án hạ tầng quốc gia) và nhiệm vụ chi nào thuộc về địa phương (giáo dục mầm non, tiểu học, y tế cơ sở, hạ tầng đô thị). Việc này giúp tránh chồng chéo, lãng phí và nâng cao trách nhiệm của từng cấp. Một giải pháp quan trọng là chuyển từ quản lý ngân sách theo đầu vào sang quản lý theo kết quả đầu ra. Thay vì chỉ phân bổ kinh phí, cần xây dựng các chỉ số đo lường hiệu quả chi tiêu, gắn nhiệm vụ chi ngân sách với các mục tiêu cụ thể. Điều này đòi hỏi phải nâng cao vai trò của chính quyền địa phương không chỉ trong việc chi tiêu mà còn trong việc giám sát và đánh giá hiệu quả, đảm bảo nguồn lực công được sử dụng một cách tối ưu, mang lại lợi ích thiết thực cho người dân.
4.1. Gắn nhiệm vụ chi ngân sách với hiệu quả cung cấp dịch vụ công
Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách phải hướng tới mục tiêu cuối cùng là nâng cao chất lượng dịch vụ công. Nhiệm vụ chi cho giáo dục, y tế, môi trường cần được phân cấp cho cấp chính quyền gần dân nhất để họ có thể nắm bắt nhu cầu và cung cấp dịch vụ kịp thời. Ví dụ, cấp xã quản lý trường tiểu học, cấp huyện quản lý trường trung học. Cần xây dựng các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu khoa học, phù hợp với thực tiễn từng vùng miền, thay vì áp dụng một cách máy móc, cào bằng. Hiệu quả quản lý ngân sách sẽ được cải thiện khi đồng tiền ngân sách được chi ra tạo ra sự thay đổi tích cực và có thể đo lường được trong đời sống người dân.
4.2. Tác động của phân cấp ngân sách đến phát triển kinh tế xã hội
Tác động của phân cấp ngân sách đến phát triển kinh tế - xã hội là rất lớn. Khi địa phương được trao quyền tự chủ về chi tiêu, họ có thể ưu tiên nguồn lực cho các dự án hạ tầng trọng điểm, các chương trình an sinh xã hội phù hợp với đặc thù của mình. Một cơ chế phân cấp chi hợp lý sẽ tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh giữa các địa phương, thúc đẩy họ cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh để thu hút nguồn lực và phát triển. Tuy nhiên, cần có cơ chế giám sát chặt chẽ để tránh tình trạng đầu tư dàn trải, thiếu hiệu quả hoặc chạy theo các dự án không thực sự cần thiết, gây lãng phí nguồn lực quốc gia.
V. Học hỏi kinh nghiệm quốc tế trong phân cấp quản lý ngân sách
Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về phân cấp ngân sách là một kênh tham khảo quý giá để Việt Nam hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách của mình. Các quốc gia phát triển như Pháp, Đức hay các nước láng giềng như Trung Quốc đều có những mô hình và bài học riêng. Một điểm chung có thể thấy là việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi rất rõ ràng bằng luật pháp. Chẳng hạn, các loại thuế có cơ sở tính thuế di động (thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế GTGT) thường do trung ương quản lý để thực hiện chính sách tài khóa vĩ mô, trong khi các loại thuế gắn với bất động sản (thuế đất đai, nhà ở) được giao cho địa phương. Về chi tiêu, các dịch vụ công có ảnh hưởng trong phạm vi địa phương sẽ do chính quyền địa phương đảm nhận. Bài học rút ra là cần đảm bảo tính độc lập tương đối giữa ngân sách các cấp, tránh mô hình lồng ghép phức tạp. Việc áp dụng linh hoạt những kinh nghiệm này, phù hợp với bối cảnh thể chế và trình độ phát triển của Việt Nam, sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách và thúc đẩy tự chủ tài chính một cách bền vững.
5.1. Mô hình phân cấp quản lý ngân sách tại các nước phát triển
Tại Cộng hòa Liên bang Đức, ngân sách các cấp (Liên bang, Bang, địa phương) có tính độc lập cao, được tự chủ quyết định dự toán trong phạm vi pháp luật. Cộng hòa Pháp cũng phân định rõ những nguồn thu lớn thuộc NSTW và các nguồn thu nhỏ hơn thuộc các cấp địa phương. Điểm đáng học hỏi là các nước này đều có cơ chế bổ sung ngân sách từ cấp trên cho cấp dưới dựa trên các công thức và tiêu chí khách quan, minh bạch, đảm bảo sự công bằng và hỗ trợ các vùng khó khăn phát triển, thay vì dựa trên cơ chế phân bổ mang tính hành chính.
5.2. Áp dụng chính sách tài khóa linh hoạt từ kinh nghiệm quốc tế
Kinh nghiệm quốc tế về phân cấp ngân sách cho thấy, việc trao quyền tự chủ cho địa phương phải đi đôi với việc tăng cường năng lực của trung ương trong việc điều hành chính sách tài khóa. Chính quyền trung ương cần giữ các công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng để ổn định kinh tế, kiểm soát lạm phát và nợ công. Việc phân cấp mạnh mẽ nhưng thiếu cơ chế phối hợp và giám sát có thể dẫn đến rủi ro bất ổn tài khóa. Do đó, Việt Nam cần xây dựng một khuôn khổ pháp lý chặt chẽ, vừa phát huy được sự năng động của địa phương, vừa đảm bảo được sự ổn định và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương.
VI. Tương lai phân cấp quản lý ngân sách Minh bạch và tự chủ
Hướng tới tương lai, mục tiêu của cải cách phân cấp quản lý thu chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam là xây dựng một hệ thống tài chính công hiện đại, hiệu quả, minh bạch và bền vững. Trọng tâm của quá trình này là tăng cường tự chủ tài chính thực chất cho các địa phương, đi đôi với việc nâng cao trách nhiệm giải trình. Minh bạch ngân sách không chỉ dừng lại ở việc công bố số liệu mà còn phải đảm bảo người dân và doanh nghiệp có thể dễ dàng tiếp cận, hiểu và tham gia vào quá trình giám sát. Việc ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng chính phủ điện tử, ngân sách điện tử là công cụ hữu hiệu để thực hiện mục tiêu này. Một cơ chế phân cấp ngân sách hiệu quả sẽ tạo ra động lực mạnh mẽ cho phát triển, khi các địa phương được chủ động sử dụng nguồn lực để giải quyết các vấn đề của mình. Tác động của phân cấp ngân sách đến phát triển kinh tế - xã hội sẽ được thể hiện rõ nét qua việc cải thiện cơ sở hạ tầng, nâng cao chất lượng dịch vụ công và thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, góp phần thực hiện thành công các mục tiêu phát triển của đất nước.
6.1. Hướng tới minh bạch ngân sách và trách nhiệm giải trình
Để tăng cường minh bạch ngân sách, cần hoàn thiện các quy định về công khai thông tin từ khâu lập dự toán, phân bổ, chấp hành đến quyết toán ngân sách ở tất cả các cấp. Việc thực hiện công khai phải đảm bảo tính kịp thời, đầy đủ và dễ hiểu. Song song đó, cần tăng cường vai trò giám sát của các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND), Kiểm toán Nhà nước và các tổ chức xã hội. Khi trách nhiệm giải trình được đề cao, hiệu quả quản lý ngân sách sẽ được cải thiện đáng kể, bởi mỗi đồng thuế của người dân sẽ được chi tiêu một cách cẩn trọng và có mục đích rõ ràng.
6.2. Nâng cao năng lực quản lý cho cán bộ tài chính địa phương
Con người là yếu tố quyết định sự thành công của mọi cuộc cải cách. Việc phân cấp mạnh mẽ đòi hỏi đội ngũ cán bộ làm công tác tài chính – ngân sách ở địa phương, đặc biệt là cấp huyện, xã, phải có đủ năng lực chuyên môn và phẩm chất đạo đức. Cần có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng thường xuyên để cập nhật kiến thức về Luật Ngân sách nhà nước và các kỹ năng quản lý tài chính hiện đại. Một đội ngũ cán bộ có năng lực sẽ là nền tảng vững chắc để triển khai thành công cơ chế phân cấp ngân sách mới, đảm bảo vai trò của chính quyền địa phương được phát huy tối đa.
