Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2016 - 2020, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã công bố danh mục 108 dự án đối tác công tư (PPP) ưu tiên triển khai với tổng mức vốn đầu tư dự kiến lên tới 375.000 tỷ đồng. Trong số này, có 26 dự án trọng điểm cấp quốc gia với tổng vốn 255.000 tỷ đồng và nhu cầu vốn hỗ trợ từ phía Nhà nước khoảng 97.000 tỷ đồng. Sự phát triển vượt bậc của nền kinh tế đòi hỏi hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ phải liên tục mở rộng, tuy nhiên nguồn vốn ngân sách nhà nước và các nguồn tài trợ quốc tế ngày càng eo hẹp. Mô hình đầu tư PPP, đặc biệt là các hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), Xây dựng - Chuyển giao (BT) hay Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), được đánh giá là giải pháp đòn bẩy tài chính quan trọng để huy động dòng vốn khu vực tư nhân.

Dù tiềm năng rất lớn, việc triển khai các dự án giao thông PPP tại Việt Nam thời gian qua bộc lộ nhiều bất cập nghiêm trọng. Hành lang pháp lý trước đây chỉ dừng ở cấp nghị định như Nghị định số 63/2018/NĐ-CP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP, thiếu vắng luật chuyên ngành dẫn đến xung đột với Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư công. Cơ chế phân bổ rủi ro giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thiếu rõ ràng, dẫn đến các tổn thất tài chính nặng nề. Điển hình, dự án BOT Cầu Hạc Trì chỉ đạt doanh thu 89,93 tỷ đồng năm 2016, tương đương 65% so với phương án tài chính 138 tỷ đồng, khiến thời gian thu phí hoàn vốn dự kiến tăng từ 18 năm lên gần 40 năm. Tương tự, dự án cao tốc Hà Nội - Hải Phòng chịu chi phí lãi vay lên đến 8 tỷ đồng mỗi ngày, vượt xa mức doanh thu thu phí trung bình 5,7 tỷ đồng mỗi ngày.

Trước thực trạng đó, nghiên cứu được thực hiện nhằm nhận diện 35 nhân tố rủi ro cốt lõi, xác định 4 tiêu chí phân bổ then chốt và xây dựng mô hình định lượng dựa trên lý thuyết mờ đối với 49 dự án giao thông thực tế tại Việt Nam. Kết quả nghiên cứu xác lập mức độ rủi ro tổng thể của dự án (chỉ số ORL đạt 3,74 trên thang điểm 5,0), đồng thời lượng hóa tỷ lệ phân bổ rủi ro công bằng cho hai khu vực công - tư, cung cấp luận cứ khoa học chuẩn xác để tối ưu hóa hiệu quả tài chính và giảm thiểu rủi ro tranh chấp trong các hợp đồng PPP giao thông.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự giao thoa giữa lý thuyết Quản lý rủi ro dự án theo tiêu chuẩn quốc tế PMBOK thế hệ thứ 6 và Lý thuyết tập mờ (Fuzzy Set Theory) do Lotfi A. Zadeh khởi xướng năm 1965. Trong quản lý dự án xây dựng, rủi ro được định nghĩa là sự tương tác chủ động với các yếu tố không chắc chắn, có thể tác động tích cực hoặc tiêu cực đến mục tiêu tiến độ, chất lượng và tài chính. Quy trình quản lý rủi ro chuẩn hóa bao gồm nhận diện, phân tích định tính, định lượng, lập kế hoạch ứng phó và kiểm soát rủi ro xuyên suốt vòng đời dự án.

Khung phân tích tích hợp mô hình Đánh giá tổng hợp mờ (Fuzzy Synthetic Evaluation - FSE) nhằm giải quyết triệt để tính mơ hồ, không chắc chắn trong nhận thức và đánh giá ngôn ngữ của các chuyên gia. Ba nhóm nhân tố rủi ro chính được thiết lập trong mô hình gồm: Nhóm Kinh tế, tài chính và thanh toán; Nhóm Pháp lý và xã hội; Nhóm Phát triển và vận hành dự án. Các khái niệm nền tảng bao gồm Khả năng quản lý rủi ro (Risk Management Capacity - RMC), Chỉ số năng lực chịu rủi ro chuẩn hóa (RCCI cho khu vực tư nhân và RCCT cho khu vực nhà nước) và Hàm thành viên (Membership Function) biểu diễn các cấp độ ngôn ngữ từ 1 (rất thấp) đến 5 (rất cao). Nguyên tắc cốt lõi của việc phân bổ rủi ro là giao trách nhiệm cho bên có năng lực thấu hiểu, kiểm soát và giảm thiểu tác động của rủi ro tốt nhất với chi phí kinh tế thấp nhất.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu ứng dụng quy trình tiếp cận hỗn hợp kết hợp phân tích thứ cấp 49 dự án giao thông PPP thực tế tại Việt Nam và phương pháp chuyên gia Delphi đa vòng. Khảo sát vòng 1 phát đi 210 bảng câu hỏi (150 bảng qua thư điện tử và 60 bảng trực tiếp), thu về 77 phản hồi hợp lệ đạt tỷ lệ 36,7%. Khảo sát vòng 2 và vòng 3 tiếp tục thu hẹp tập trung vào 31 chuyên gia tinh hoa có trên 5 năm kinh nghiệm thực chiến trong các dự án PPP để đạt sự đồng thuận cao.

Phương pháp chọn mẫu có mục đích (Purposive Sampling) được lựa chọn nhằm đảm bảo tính am hiểu chuyên sâu của mẫu khảo sát: 24,7% đối tượng thuộc khối quản lý dự án, 19,5% cán bộ ban quản lý dự án nhà nước, 18,2% cán bộ thi công, 10,4% tư vấn định giá và kiểm toán. Đáng chú ý, 89,3% chuyên gia có thâm niên công tác trên 4 năm trong ngành xây dựng và 52% có trên 3 năm kinh nghiệm trực tiếp điều hành dự án PPP.

Dữ liệu được xử lý bằng phần mềm thống kê chuyên ngành qua các công cụ: Trị trung bình (Mean Score) để xếp hạng; Phân tích độ tin cậy Cronbach's Alpha (đạt 0,663 ở vòng 1 và 0,657 ở vòng 2, thỏa mãn ngưỡng sử dụng lớn hơn 0,6); Hệ số tương quan Kendall's W (tăng từ 0,255 lên 0,357 với giá trị thống kê Chi-Square đạt 157,528, bậc tự do df bằng 8) nhằm kiểm định mức độ hội tụ ý kiến. Phương pháp Đánh giá tổng hợp mờ (FSE) được lựa chọn làm giải pháp phân tích quyết định đa tiêu chí, cho phép chuyển đổi các ma trận trọng số và hàm thành viên thành tỷ lệ phân bổ rủi ro cụ thể cho khu vực công và khu vực tư nhân trong khung thời gian nghiên cứu từ tháng 01/2018 đến tháng 12/2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Từ danh mục 35 nhân tố ban đầu, sau 2 vòng khảo sát Delphi, nghiên cứu đã sàng lọc và xác định được 16 nhân tố rủi ro có mức độ ảnh hưởng nghiêm trọng nhất đến các dự án PPP giao thông tại Việt Nam.

Kết quả ứng dụng mô hình Đánh giá tổng hợp mờ (FSE) đã xác lập chỉ số rủi ro cụ thể cho từng nhóm nhân tố chính:

  • Nhóm Pháp lý và xã hội dẫn đầu với chỉ số rủi ro cao nhất đạt 3,86 trên thang điểm 5,0.
  • Nhóm Kinh tế, tài chính và thanh toán đứng vị trí thứ hai với chỉ số rủi ro 3,74 trên thang điểm 5,0.
  • Nhóm Phát triển và vận hành dự án đạt chỉ số rủi ro 3,64 trên thang điểm 5,0.
  • Mức độ rủi ro tổng thể (ORL) của toàn bộ dự án giao thông PPP được lượng hóa ở mức 3,74 trên thang điểm 5,0.

Về tiêu chí phân bổ rủi ro, từ 9 tiêu chí ban đầu, các chuyên gia đã hợp nhất và lựa chọn 4 tiêu chí cốt lõi có điểm trung bình cao nhất: Tiêu chí cô lập và giảm thiểu tổn thất nếu rủi ro xảy ra (điểm trung bình 3,90), Tiêu chí kiểm soát nguy cơ xảy ra rủi ro (3,16), Tiêu chí dự đoán và đánh giá rủi ro (3,13), và Tiêu chí gánh chịu rủi ro ở chi phí thấp nhất. Dựa trên 4 tiêu chí này, mô hình mờ đã xác định rõ nét: khu vực nhà nước chiếm ưu thế vượt trội trong năng lực quản lý các rủi ro thể chế và giải phóng mặt bằng, trong khi khu vực tư nhân có năng lực vượt bậc trong việc kiểm soát rủi ro kỹ thuật, tiến độ thi công và vận hành dự án.

Thảo luận kết quả

Chỉ số rủi ro Pháp lý và xã hội đạt mức cao nhất (3,86) đã phản ánh chân thực các rào cản thể chế trong môi trường đầu tư tại Việt Nam. Khung khổ pháp lý về PPP trước đây thiếu tính ổn định, quy định về bảo toàn vốn và chia sẻ lợi nhuận chưa rõ ràng, khiến nhà đầu tư dễ rơi vào thế bị động khi chính sách thay đổi. Bên cạnh đó, phản ứng xã hội từ người dân địa phương liên quan đến vị trí đặt trạm thu phí là nguyên nhân trực tiếp làm đổ vỡ phương án tài chính tại nhiều dự án. Điển hình, tại cụm 5 dự án BOT của khu vực Nghệ An - Hà Tĩnh với tổng vốn hơn 1.700 tỷ đồng, việc đặt trạm thu phí cầu Bến Thủy để hoàn vốn cho các tuyến tránh đã vấp phải sự phản đối gay gắt của người dân không sử dụng tuyến tránh, buộc cơ quan chức năng phải can thiệp điều chỉnh chính sách miễn giảm phí.

Dữ liệu đánh giá có thể được biểu diễn trực quan qua biểu đồ mạng nhện thể hiện chỉ số rủi ro của 3 nhóm nhân tố và bảng ma trận chuyển hóa rủi ro hai chiều giữa khu vực công và tư nhân. Khi đối chiếu với các công trình nghiên cứu quốc tế tại các nền kinh tế đang phát triển, kết quả này hoàn toàn tương đồng về tỷ trọng chi phối của rủi ro thể chế và đền bù mặt bằng.

Thực tế tại Việt Nam cho thấy sự lỏng lẻo trong thẩm định phương án tài chính gây thiệt hại rất lớn: dự án Cầu Cổ Chiên (tổng mức đầu tư hơn 2.300 tỷ đồng) khảo sát lưu lượng xe chỉ trong 3 ngày dẫn đến sai số nghiêm trọng; dự án Cầu Đồng Nai điều chỉnh bổ sung 4 lần làm tăng giá trị tổng mức đầu tư thêm 56,65% (từ 2.005 tỷ đồng lên 3.141,6 tỷ đồng); dự án mở rộng Quốc lộ 1 đoạn qua Quảng Trị chậm tiến độ giải phóng mặt bằng tới 44 tháng, làm phát sinh chi phí trượt giá và lãi vay lên tới 178,1 tỷ đồng so với giá trị xây lắp thực tế 837 tỷ đồng. Những bằng chứng thực nghiệm này củng cố tính chuẩn xác của mô hình phân bổ rủi ro theo lý thuyết mờ đã xây dựng.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả định lượng mức độ rủi ro và mô hình phân bổ mờ, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược khả thi:

Thứ nhất, chuẩn hóa và hoàn thiện hành lang pháp lý đồng bộ. Quốc hội và Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần đẩy nhanh tiến trình xây dựng và ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP), tích hợp các quy định rõ ràng về cơ chế bảo lãnh chuyển đổi ngoại tệ, chia sẻ rủi ro doanh thu và bảo toàn vốn cho nhà đầu tư. Mục tiêu hành động là kéo giảm chỉ số rủi ro pháp lý từ mức 3,86 hiện nay xuống dưới ngưỡng 3,0 trong lộ trình 2019 - 2021.

Thứ hai, thiết lập cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu và hỗ trợ thanh toán linh hoạt. Bộ Tài chính phối hợp với Ngân hàng Nhà nước ban hành quy chế chia sẻ rủi ro doanh thu theo tỷ lệ 50/50 khi doanh thu thực tế tăng hoặc giảm vượt biên độ 20% so với phương án tài chính ban đầu. Cơ chế này cần thực thi ngay từ năm 2020 nhằm tháo gỡ áp lực chi trả lãi vay từ 3 đến 8 tỷ đồng mỗi ngày cho các doanh nghiệp dự án BOT quy mô lớn.

Thứ ba, tái cấu trúc và nâng cao chất lượng công tác khảo sát tiền khả thi. Các đơn vị tư vấn thiết kế và doanh nghiệp dự án bắt buộc phải kéo dài thời gian đếm xe, quan trắc lưu lượng phương tiện tối thiểu 14 ngày liên tục trong các mùa khác nhau thay vì chỉ đo đạc 3 ngày sơ sài. Giải pháp này giúp nâng độ chính xác của dự báo lưu lượng lên trên 85%, hạn chế nguy cơ sụt giảm doanh thu từ 35% đến 40% trong quý 4 năm 2019 trở đi.

Thứ tư, chuyên nghiệp hóa công tác giải phóng mặt bằng và tham vấn cộng đồng. Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố phải cam kết bàn giao từ 80% đến 100% diện tích mặt bằng sạch trước khi doanh nghiệp dự án triển khai thi công, đồng thời tổ chức lấy ý kiến cộng đồng dân cư tối thiểu 30 ngày trước khi phê duyệt vị trí đặt trạm thu phí. Mục tiêu giảm thiểu thời gian chậm trễ mặt bằng từ mức 44 tháng xuống dưới 3 tháng trong giai đoạn 2019 - 2022.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và mô hình tính toán của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thực tiễn cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

Nhóm 1: Cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền (Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Ban Quản lý dự án chuyên ngành). Đơn vị quản lý có thể sử dụng bộ 4 tiêu chí và chỉ số năng lực quản lý (RMC) để xây dựng biểu mẫu hợp đồng dự án chuẩn hóa, thiết lập tỷ lệ chia sẻ rủi ro hợp lý trong quá trình đàm phán hợp đồng BOT/BTO, hạn chế các tranh chấp pháp lý phát sinh.

Nhóm 2: Các tập đoàn, doanh nghiệp đầu tư hạ tầng và nhà thầu xây dựng. Doanh nghiệp có thể ứng dụng trực tiếp ma trận 16 rủi ro trọng yếu và chỉ số rủi ro tổng thể 3,74 để nhận diện rủi ro trước khi lập hồ sơ dự thầu, từ đó xây dựng phương án tài chính dự phòng và tối ưu hóa năng lực quản trị chi phí thi công.

Nhóm 3: Các tổ chức tín dụng và ngân hàng thương mại tài trợ vốn. Khối ngân hàng có thể tham chiếu các chỉ số rủi ro tài chính nhóm 1 (3,74) để thẩm định mức độ an toàn của dòng tiền hoàn vốn, từ đó cấu trúc các gói vay tín dụng với thời gian ân hạn và mức lãi suất phù hợp, yêu cầu tỷ lệ vốn chủ sở hữu tham gia đạt tối thiểu 15% đến 20% tổng mức đầu tư.

Nhóm 4: Giảng viên, học viên cao học và các nhà nghiên cứu chuyên ngành Quản lý Xây dựng. Đây là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận kết hợp khảo sát chuyên gia Delphi 2 vòng với kỹ thuật Đánh giá tổng hợp mờ (FSE), mở ra hướng nghiên cứu mở rộng sang các dự án PPP trong lĩnh vực năng lượng, môi trường và y tế.

Câu hỏi thường gặp

Lý thuyết Đánh giá tổng hợp mờ (FSE) mang lại ưu thế gì vượt trội trong phân tích rủi ro dự án PPP? Phương pháp FSE cho phép chuyển đổi các nhận định định tính, mang tính chủ quan và mơ hồ của chuyên gia thành các giá trị số học định lượng chính xác thông qua hàm thành viên. Trong bối cảnh các dự án PPP có cơ sở dữ liệu hạn chế, FSE xử lý hiệu quả thang đo ngôn ngữ 5 cấp độ để tính toán mức độ ảnh hưởng của 16 nhân tố rủi ro then chốt một cách khoa học.

Nhóm nhân tố nào đe dọa lớn nhất đến sự thành công của dự án giao thông PPP tại Việt Nam? Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng nhóm Pháp lý và xã hội là mối nguy cơ lớn nhất với chỉ số rủi ro đạt mức 3,86 trên thang điểm 5,0, cao hơn nhóm Kinh tế, tài chính (3,74) và rủi ro tổng thể (3,74). Sự thay đổi chính sách, hành lang pháp lý chưa hoàn chỉnh và sự phản đối của người dân về vị trí đặt trạm thu phí là nguyên nhân chính gây đứt gãy phương án tài chính.

Trách nhiệm quản lý rủi ro chậm trễ giải phóng mặt bằng nên được phân bổ cho bên nào? Theo mô hình phân bổ mờ, rủi ro giải phóng mặt bằng phải được phân bổ chủ yếu cho khu vực nhà nước. Thực tế tại dự án Quốc lộ 1 qua Quảng Trị cho thấy việc chậm giải phóng mặt bằng tới 44 tháng đã làm tăng tổng mức đầu tư thêm 178,1 tỷ đồng. Chính quyền địa phương nắm giữ thẩm quyền pháp lý và bộ máy hành chính nên có năng lực xử lý bồi thường tốt nhất với chi phí thấp nhất.

Làm thế nào để hạn chế rủi ro sai lệch doanh thu thu phí trong các dự án BOT giao thông? Cần khắc phục tình trạng khảo sát sơ sài như trường hợp dự án Cầu Cổ Chiên chỉ đếm xe trong 3 ngày tại 6 trạm dẫn đến sai lệch lớn. Doanh nghiệp dự án và cơ quan quản lý cần quan trắc lưu lượng phương tiện tối thiểu 14 ngày liên tục và áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu 50/50 khi mức thu thực tế chênh lệch vượt quá 20% so với phương án ban đầu.

Các chỉ số kiểm định thống kê trong luận văn có bảo đảm độ tin cậy khoa học không? Hệ số Cronbach's Alpha của thang đo đạt 0,663 ở vòng 1 và 0,657 ở vòng 2, đều vượt ngưỡng chấp nhận 0,6. Đồng thời, hệ số tương quan Kendall's W tăng từ 0,255 lên 0,357 với mức ý nghĩa thống kê cao, chứng minh dữ liệu thu thập từ 77 chuyên gia có tính nhất quán, phản ánh chính xác sự đồng thuận khoa học của các chuyên gia đầu ngành.

Kết luận

Nghiên cứu đã giải quyết thành công bài toán đánh giá và phân bổ rủi ro trong các dự án giao thông PPP tại Việt Nam thông qua 5 đóng góp cốt lõi:

  • Hệ thống hóa danh mục 35 nhân tố rủi ro đặc trưng và 9 tiêu chí phân bổ rủi ro từ thực tiễn 49 dự án hạ tầng giao thông.
  • Sàng lọc và nhận diện chính xác 16 nhân tố rủi ro có mức độ ảnh hưởng nghiêm trọng nhất thông qua 2 vòng khảo sát chuyên gia Delphi từ 77 chuyên gia giàu kinh nghiệm.
  • Ứng dụng thành công lý thuyết Đánh giá tổng hợp mờ (FSE) để lượng hóa mức độ rủi ro tổng thể của dự án đạt 3,74 trên thang điểm 5,0, trong đó nhóm Pháp lý và xã hội chịu mức rủi ro cao nhất đạt 3,86.
  • Tinh lọc 4 tiêu chí phân bổ rủi ro trọng yếu, lấy tiêu chí cô lập và giảm thiểu tổn thất nếu rủi ro xảy ra (điểm trung bình 3,90) làm trọng tâm đánh giá.
  • Xây dựng mô hình toán học mờ xác lập tỷ lệ phân bổ rủi ro khoa học, minh bạch giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư tư nhân.

Trong giai đoạn 2019 - 2025, các cơ quan ban ngành và doanh nghiệp hạ tầng cần sớm đưa mô hình phân bổ rủi ro mờ vào quy trình đàm phán hợp đồng chính thức, góp phần khơi thông nguồn lực tư nhân và nâng cao hiệu quả đầu tư hạ tầng giao thông quốc gia.