Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Cao Bằng giữ vị trí trung tâm hành chính, kinh tế, chính trị và văn hóa của tỉnh Cao Bằng, sở hữu tổng diện tích tự nhiên 10.711,64 ha cùng quy mô dân số năm 2015 đạt 68.238 người trên địa bàn 11 đơn vị hành chính gồm 8 phường và 3 xã. Sau khi được công nhận là đô thị loại III vào năm 2011 và chính thức nâng cấp lên thành phố trực thuộc tỉnh vào năm 2012, áp lực chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất phục vụ quá trình công nghiệp hóa và hiện đại hóa tại địa phương tăng lên rõ rệt. Nhu cầu tạo lập quỹ đất sạch để phục vụ xây dựng hạ tầng kỹ thuật, mở rộng khu dân cư, xây dựng trụ sở cơ quan và thu hút các dự án đầu tư phát triển kinh tế trở thành nhiệm vụ cấp bách hàng đầu.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng công tác phát triển quỹ đất trên địa bàn thành phố Cao Bằng trong giai đoạn 2010 - 2015, xác định các nhóm yếu tố then chốt chi phối quá trình tạo quỹ đất, đồng thời đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả quản lý tài nguyên đất đai giai đoạn tiếp theo. Phạm vi nghiên cứu tập trung chuyên sâu vào toàn bộ không gian địa lý thành phố Cao Bằng với chuỗi dữ liệu thực chứng kéo dài trong 5 năm.

Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện rõ nét qua việc phân tích kết quả giải phóng mặt bằng tại 58 dự án với tổng diện tích đất thu hồi lên tới 1.099,07 ha, liên quan trực tiếp đến đời sống của 4.092 hộ gia đình. Nghiên cứu đã chỉ rõ tỷ lệ bàn giao mặt bằng thực tế mới chỉ đạt 507,67 ha cho 37 dự án, tương đương 46,19% tổng diện tích cần thu hồi, qua đó cung cấp các luận cứ khoa học xác đáng giúp chính quyền địa phương tháo gỡ điểm nghẽn về chính sách giá đất và tạo lập môi trường đầu tư minh bạch.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng lý thuyết phát triển bền vững tài nguyên đất đai, kết hợp hài hòa ba trụ cột kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường sinh thái. Cùng với đó, mô hình dòng chu chuyển quản lý và sử dụng đất được vận dụng để mô tả quy trình chuyển hóa quỹ đất từ trạng thái hoang hóa hoặc đất nông nghiệp chưa khai thác hiệu quả, thông qua công cụ quy hoạch và giải phóng mặt bằng, trở thành quỹ đất sạch phục vụ thị trường bất động sản.

Hệ thống khái niệm nền tảng bao gồm: đất đai với tư cách là tư liệu sản xuất đặc biệt và tài sản tài chính; quỹ đất đai đại diện cho toàn bộ nguồn lực phân bổ theo các nhóm đất nông nghiệp, phi nông nghiệp và chưa sử dụng; phát triển quỹ đất với bản chất là chuỗi quy trình tạo lập, quản lý dự trữ và điều tiết cung ứng đất đai ra thị trường. Bên cạnh đó, khái niệm Tổ chức phát triển quỹ đất được xác lập theo tinh thần Nghị định 69/2009/NĐ-CP và Nghị định 43/2014/NĐ-CP với vị thế là đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện dịch vụ công về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và đấu giá quyền sử dụng đất.

Luận văn tiếp thu bài học kinh nghiệm quốc tế từ Tổng Công ty Đất đai và Nhà ở Hàn Quốc với năng lực thực hiện chuỗi giá trị khép kín từ quy hoạch đến kinh doanh bất động sản, mô hình Trung tâm phát triển quỹ đất tại thành phố Chu Hải thuộc Trung Quốc quản lý dự trữ hàng năm từ 2.000 đến 3.000 mẫu đất sạch, và cơ chế vận hành thị trường minh bạch của Công ty đất đai bang tại Australia.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ hệ thống báo cáo thống kê đất đai, quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 của 11 phường, xã và các văn bản chỉ đạo của Ủy ban nhân dân thành phố Cao Bằng, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2010 - 2015.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra không ngẫu nhiên có chọn chủ đích với quy mô mẫu 300 phiếu khảo sát. Cơ cấu mẫu phân bổ cụ thể gồm 240 hộ gia đình tại 8 địa bàn trọng điểm (gồm các phường Đề Thám, Tân Giang, Sông Bằng, Ngọc Xuân, Sông Hiến, Hòa Chung, Duyệt Trung và xã Vĩnh Quang với định mức 30 hộ trên mỗi đơn vị), 30 tổ chức kinh tế và 30 cán bộ chuyên trách thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường, Trung tâm phát triển quỹ đất, Chi cục Quản lý đất đai và công chức địa chính cơ sở. Lý do lựa chọn phương pháp chọn mẫu chủ đích nhằm tập trung phản ánh chính xác tiếng nói của các chủ thể trực tiếp tham gia và chịu tác động từ 58 dự án thu hồi đất trên địa bàn.

Phương pháp phân tích sử dụng công cụ thống kê mô tả trên phần mềm chuyên dụng để tính toán giá trị trung bình, tần suất xuất hiện và bình quân gia quyền. Nghiên cứu áp dụng thang đo Likert 5 bậc từ mức 1 đại diện cho mức độ rất nhỏ đến mức 5 đại diện cho mức độ rất lớn, chia thành 5 khoảng giá trị với độ rộng khoảng chia là 0,80 (khoảng rất cao đạt từ 4,20 điểm trở lên) để lượng hóa chuẩn xác mức độ ảnh hưởng của các yếu tố chính sách, tài chính và quy hoạch. Quá trình thu thập và xử lý số liệu được triển khai chặt chẽ từ tháng 4/2015 đến tháng 8/2016.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Kết quả phân tích cho thấy trong giai đoạn 2010 - 2015, thành phố Cao Bằng đã triển khai công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho 58 dự án với tổng quy mô 1.099,07 ha, ảnh hưởng trực tiếp đến 4.092 hộ gia đình. Tuy nhiên, lũy kế đến ngày 31/12/2015, thành phố mới bàn giao mặt bằng hoàn chỉnh cho 37 dự án với diện tích 507,67 ha, đạt tỷ lệ hoàn thành 46,19% so với tổng khối lượng diện tích cần giải phóng mặt bằng.

Công tác phát triển quỹ đất tập trung chủ yếu vào các công trình hạ tầng kỹ thuật và hành chính trọng điểm. Tiêu biểu là dự án Khu trung tâm hành chính tỉnh tại phường Đề Thám với quy mô 37,10 ha đã hoàn thành giải phóng mặt bằng toàn bộ; tuyến đường phía Nam khu đô thị mới với tổng chiều dài 5,65 km đi qua 3 phường Sông Hiến, Đề Thám, Hưng Đạo; dự án Nhà hạt đường Hồ Chí Minh thu hồi 2.415 m2 đất; và dự án kênh mương thủy lợi phường Đề Thám với diện tích thu hồi 4.266 m2 liên quan đến 53 hộ dân.

Kết quả điều tra xã hội học từ 300 đối tượng khảo sát ghi nhận những chuyển biến tích cực kết hợp nhiều thách thức an sinh: 60,33% người được hỏi đánh giá đời sống văn hóa tinh thần được nâng cao; 47,33% nhận định hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật đô thị phát triển tốt hơn; 47,33% cho rằng thu nhập có xu hướng tăng. Dẫu vậy, 50,33% đối tượng nhận xét chất lượng môi trường sống không có sự thay đổi rõ rệt và 50,00% người dân khẳng định cơ hội việc làm sau khi bị thu hồi đất vẫn giữ nguyên trạng thái cũ, chưa đáp ứng kỳ vọng chuyển đổi nghề nghiệp.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản khiến tỷ lệ bàn giao mặt bằng chỉ đạt 46,19% xuất phát từ sự bất cập trong chính sách bồi thường giá đất. Khoảng cách chênh lệch giữa giá bồi thường của Nhà nước với giá đất thị trường và mức giá thỏa thuận của các dự án tự nguyện tạo nên tâm lý so bì, dẫn đến tình trạng khiếu nại kéo dài. Thêm vào đó, việc bố trí các khu tái định cư thường chậm hơn tiến độ thu hồi đất, khiến đời sống người dân bị xáo trộn.

Trong các báo cáo phân tích, hệ thống dữ liệu này có thể được mô tả trực quan qua biểu đồ hình tròn thể hiện cơ cấu hoàn thành mặt bằng gồm 46,19% diện tích đã bàn giao đối trọng với 53,81% diện tích còn ách tắc. Song song đó, bảng tổng hợp phân phối tần suất và biểu đồ cột biểu diễn mức độ hài lòng về an sinh xã hội sẽ phản ánh rõ nét sự phân hóa giữa lợi ích hạ tầng và bài toán sinh kế việc làm của 4.092 hộ dân.

So sánh với quy mô toàn quốc vào cuối năm 2015, khi 62 trên 63 tỉnh, thành phố đã có Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và 338 trên 696 đơn vị cấp huyện thành lập tổ chức tương ứng chiếm tỷ lệ 49%, tỉnh Cao Bằng mới chỉ vận hành 3 đơn vị cấp huyện gồm thành phố Cao Bằng, huyện Phục Hòa và huyện Hòa An. Đặc thù địa hình miền núi dạng lòng máng với cao độ trung bình +187 m, độ dốc nội thành từ 10% đến 30% cùng tỷ lệ đất lâm nghiệp chiếm 49,22% diện tích tự nhiên tương đương 5.272,26 ha khiến chi phí san nền, đầu tư hạ tầng kỹ thuật và giải phóng mặt bằng tại thành phố Cao Bằng luôn cao hơn đáng kể so với khu vực đồng bằng.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm tháo gỡ rào cản và nâng cao hiệu quả tạo quỹ đất sạch phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, nghiên cứu kiến nghị 4 nhóm giải pháp hành động cụ thể:

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế chính sách bồi thường và hỗ trợ tái định cư. Ủy ban nhân dân tỉnh Cao Bằng cùng Sở Tài nguyên và Môi trường cần xây dựng bảng giá đất định kỳ tiệm cận với giá giao dịch thực tế trên thị trường, đồng thời áp dụng chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp linh hoạt. Mục tiêu đặt ra là rút ngắn 30% thời gian thương thảo bồi thường và giảm thiểu 50% số vụ việc khiếu nại đất đai trong giai đoạn 2016 - 2018.

Thứ hai, mở rộng nguồn lực tài chính cho Quỹ phát triển đất. Sở Tài chính chủ trì tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh trích lập tối thiểu từ 30% đến 50% nguồn thu từ tiền đấu giá quyền sử dụng đất và tiền thuê đất hàng năm để bổ sung vốn ứng trước cho Trung tâm phát triển quỹ đất thành phố. Biện pháp này hướng tới việc bảo đảm nguồn kinh phí giải ngân bồi thường luôn đạt trên 85% kế hoạch tiến độ của từng dự án.

Thứ ba, nâng cao chất lượng lập và quản lý quy hoạch sử dụng đất. Ủy ban nhân dân thành phố Cao Bằng phối hợp chặt chẽ với Phòng Tài nguyên và Môi trường tiến hành rà soát chỉ tiêu quy hoạch đến năm 2020, tích hợp đồng bộ giữa quy hoạch đô thị và kế hoạch sử dụng đất hàng năm. Yêu cầu bắt buộc là 100% các dự án thu hồi đất ở phải hoàn thành xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu tái định cư trước khi ban hành quyết định thu hồi đất.

Thứ tư, đổi mới mô hình giải quyết việc làm và an sinh xã hội hậu thu hồi đất. Sở Lao động - Thương binh và Xã hội kết hợp với chính quyền 11 phường, xã xây dựng các chương trình đào tạo nghề gắn liền với nhu cầu tuyển dụng của các doanh nghiệp trên địa bàn, cam kết nâng tỷ lệ hộ gia đình có việc làm ổn định sau giải phóng mặt bằng từ 50,00% lên trên 75% trong vòng 3 năm triển khai.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung luận văn mang lại giá trị thực tiễn và học thuật cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

Nhóm thứ nhất bao gồm các cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên và quy hoạch tại địa phương, đặc biệt là Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường cùng Ủy ban nhân dân thành phố Cao Bằng. Các đơn vị này có thể ứng dụng trực tiếp hệ thống dữ liệu 58 dự án và thang đo đánh giá các yếu tố ảnh hưởng để hoàn thiện kế hoạch sử dụng đất hàng năm và tối ưu hóa chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng.

Nhóm thứ hai là các Tổ chức phát triển quỹ đất và Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình. Các đơn vị thực thi sẽ khai thác được quy trình bồi thường, quản lý 507,67 ha quỹ đất đã bàn giao, đồng thời rút ra bài học kinh nghiệm quản trị dự án sạch từ mô hình các nước như Hàn Quốc và Trung Quốc.

Nhóm thứ ba là các nhà đầu tư hạ tầng và doanh nghiệp kinh doanh bất động sản. Doanh nghiệp có thể phân tích cơ cấu 8 nhóm đất chính, đặc biệt là 1.190 ha đất phù sa và 2.442 ha đất nâu vàng, cùng các dữ liệu dự án trọng điểm để chủ động lập kế hoạch tài chính và ước tính tiến độ tiếp cận mặt bằng sạch.

Nhóm thứ tư là giảng viên, học viên cao học và sinh viên các chuyên ngành Quản lý đất đai, Kinh tế phát triển và Địa chính đô thị. Luận văn cung cấp phương pháp luận nghiên cứu mẫu chuẩn mực kết hợp giữa phân tích số liệu thứ cấp và xử lý 300 mẫu điều tra sơ cấp bằng thang đo Likert.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến tỷ lệ bàn giao mặt bằng giai đoạn 2010 - 2015 chỉ đạt 46,19% là gì? Sự chậm trễ bắt nguồn từ việc xác định giá đất bồi thường chưa tiệm cận giá thị trường, gây tâm lý không đồng thuận ở 4.092 hộ dân bị ảnh hưởng. Bên cạnh đó, công tác xây dựng hạ tầng khu tái định cư bị chậm tiến độ và sự thiếu hụt nguồn vốn ứng trước từ Quỹ phát triển đất đã trực tiếp cản trở việc hoàn thành 21 dự án còn lại.

Những yếu tố nào tác động mạnh nhất đến công tác tạo quỹ đất tại thành phố Cao Bằng? Thông qua xử lý dữ liệu điều tra bằng thang đo Likert 5 bậc, ba nhóm yếu tố có sức chi phối lớn nhất được xác định là chính sách thu hút đầu tư, cơ chế giá đất bồi thường và sự phù hợp của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội gắn liền với kế hoạch sử dụng đất hàng năm của địa phương.

Người dân đánh giá ra sao về tác động kinh tế - xã hội sau khi thực hiện các dự án đất đai? Kết quả khảo sát 300 đối tượng chỉ ra rằng 60,33% ghi nhận đời sống văn hóa tinh thần tốt lên và 47,33% thấy hạ tầng kỹ thuật được nâng cấp. Dẫu vậy, có tới 50,00% số người được hỏi cho rằng cơ hội việc làm vẫn không thay đổi, cho thấy chính sách chuyển đổi sinh kế hậu thu hồi đất chưa đạt kết quả như kỳ vọng.

Bài học quốc tế nào có thể áp dụng hiệu quả vào công tác phát triển quỹ đất tại địa phương? Kinh nghiệm từ Tập đoàn Đất đai và Nhà ở Hàn Quốc cho thấy việc tập trung quyền hạn phát triển quỹ đất vào một đầu mối chuyên nghiệp thực hiện trọn gói từ quy hoạch, giải phóng mặt bằng đến đầu tư hạ tầng sẽ giúp loại bỏ tình trạng phân tán, rút ngắn thời gian bàn giao đất sạch và hạn chế tối đa các khâu trung gian gây đội chi phí.

Điều kiện địa hình thành phố Cao Bằng ảnh hưởng như thế nào đến việc phát triển quỹ đất? Địa hình đô thị miền núi dạng lòng máng với cao độ trung bình +187 m và độ dốc nội thành từ 10% đến 30% khiến nguy cơ xói mòn, sạt lở vào mùa mưa rất cao. Điều kiện này đòi hỏi chi phí đầu tư san lấp mặt bằng, xây dựng kè chống sạt lở và hoàn thiện hạ tầng kỹ thuật cao hơn nhiều so với khu vực đồng bằng.

Kết luận

  • Thành phố Cao Bằng giữ vai trò trung tâm kinh tế, chính trị với diện tích 10.711,64 ha và dân số 68.238 người, có nhu cầu chuyển dịch đất đai rất lớn sau khi nâng cấp đô thị.
  • Giai đoạn 2010 - 2015 ghi nhận nỗ lực bồi thường 58 dự án với diện tích 1.099,07 ha, song diện tích bàn giao thực tế mới đạt 507,67 ha chiếm tỷ lệ 46,19%.
  • Chính sách giá đất bồi thường và bài toán sinh kế việc làm cho 4.092 hộ dân là những rào cản trọng tâm cần tập trung giải quyết khi có 50,00% người dân chưa thấy cải thiện việc làm.
  • Hệ thống 4 giải pháp đề xuất về hoàn thiện cơ chế bồi thường, bổ sung vốn cho Quỹ phát triển đất, nâng cao chất lượng quy hoạch và đào tạo nghề mang tính khả thi cao.
  • Luận văn đóng góp khung phương pháp luận kết hợp 300 mẫu điều tra thực chứng, tạo tiền đề khoa học cho việc quản lý quỹ đất đô thị miền núi bền vững.

Đóng góp chính của công trình là cung cấp bức tranh định lượng toàn diện và xác định chính xác các điểm nghẽn thể chế trong phát triển quỹ đất tại đô thị miền núi. Trong lộ trình tiếp theo từ năm 2016 đến năm 2020, chính quyền địa phương cần khẩn trương kiện toàn bộ máy Tổ chức phát triển quỹ đất một cấp và vận hành linh hoạt nguồn vốn hỗ trợ mặt bằng. Các nhà quản lý, nhà đầu tư và nhà nghiên cứu quan tâm hãy chủ động khai thác cơ sở dữ liệu thực nghiệm của công trình này để triển khai các giải pháp quản trị đất đai hiệu quả, minh bạch và bền vững.