CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ THỰC THI CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC UBND CẤP HUYỆN 1. Công vụ, công chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện 1. Khái niệm công vụ, công chức 1. Công vụ Công vụ là thuật ngữ được xem xét, tiếp cận theo nhiều góc độ rộng, hẹp khác nhau.
Vì vậy, có nhiều quan niệm khác nhau về công vụ. Theo từ điển Hành chính công của hai học giả William Fox và Ivan H. Meyer, “công vụ bao gồm các cơ quan khác nhau của Chính phủ như: các bộ, ngành của Nhà nước, các tổ chức doanh nghiệp, các tập đoàn và doanh nghiệp của Chính phủ; là các cơ quan chịu trách nhiệm về việc tạo điều kiện và thực thi pháp luật, chính sách công và các quyết định của Chính phủ. Đôi khi công vụ được dùng cụ thể đối với các viên chức dân sự của Chính phủ là những người có được công ăn việc làm thông qua các tiêu chí phi chính trị và các kỳ sát hạch của hệ thống công tích” [19; 14].
Có thể thấy rằng, định nghĩa này tiếp cận công vụ theo hệ thống các cơ quan thuộc nhánh quyền hành pháp bao gồm cả các tập đoàn, doanh nghiệp nhà nước, đồng thời, định nghĩa trên còn đề cập đến sự tách rời giữa tính chính trị và tính hành chính của các viên chức dân sự. Tiến sỹ Jeanne-Marie Col lại cho rằng, “công vụ là nói đến công chức – những người làm việc theo chức nghiệp và do luật điều chỉnh” [19; 14]. Quan niệm này tiếp cận công vụ theo hướng là hoạt động do công chức thực hiện và quy định cách thức tiến hành hoạt động công vụ của họ, tức là các hành vi hành chính mà công chức tiến hành sẽ được điều chỉnh bởi luật. 9 Ở Liên bang Nga, “công vụ là hoạt động có tính chuyên nghiệp nhằm đảm bảo thực thi thẩm quyền của các cơ quan nhà nước.
Việc thực thi chức trách của những người đảm nhiệm các chức danh nhà nước loại B và C thuộc về công vụ” [32]. Ở Australia, định nghĩa “công vụ bao gồm công việc và nhóm người được các cơ quan và tòa án của chính phủ thuê để quản lý các công việc của hành chính công” [54; 27]. Qua nghiên cứu, tìm hiểu các quan niệm nêu trên, có thể thấy có nhiều cách hiểu khác nhau về công vụ, nên không có một định nghĩa duy nhất về công vụ cho tất cả các quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, hoạt động công vụ của cán bộ, công chức là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và các quy định khác có liên quan [46].
Từ định nghĩa này có thể rút ra một số đặc điểm sau: - Chủ thể thực thi công vụ là cán bộ, công chức; - Hoạt động công vụ mang tính quyền lực nhà nước, gắn liền với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội; - Khi tiến hành thực thi công vụ phải tuân thủ theo các quy định của pháp luật; - Hướng tới mục tiêu phục vụ nhân dân, không vì lợi nhuận. Với các đặc điểm nêu trên của hoạt động công vụ, có thể hiểu “công vụ là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước được thực thi bởi đội ngũ cán bộ, công chức nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội theo quy định của pháp luật, hướng tới mục tiêu phục vụ nhân dân”. Công chức 10 Nhà nước là một tổ chức được hình thành để thực hiện chức năng duy trì sự ổn định của xã hội, thúc đẩy xã hội phát triển và giải quyết các vấn đề chung của xã hội. Trong suốt chiều dài lịch sử, để tồn tại và phát triển, Nhà nước phải xây dựng cho mình một đội ngũ công chức có phẩm chất đạo đức tốt, có năng lực, trình độ đáp ứng đầy đủ nhu cầu, nguyện vọng của người dân cũng như yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Vì vậy, khái niệm công chức gắn liền với sự ra đời của Nhà nước. Tuy nhiên, quan niệm về công chức ở mỗi giai đoạn, mỗi thời kỳ, mỗi quốc gia là khác nhau. Ở Anh, “công chức là các nô bộc của nhà Vua, không phải là những người giữ các chức vụ chính trị hoặc tư pháp, những viên chức dân sự hưởng lương trực tiếp và hoàn toàn từ ngân sách được Nghị viện thông qua” [43; 317]. Như vậy, chỉ những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, do Trung ương quản lý mới được gọi là công chức.
Ở Pháp,“công chức là những người làm công vụ được Nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên trong một công sở hay một công sở tự quản” [43; 241]. Theo quan niệm trên thì công chức ở Pháp có 3 loại là công chức trong các ngạch hành chính nhà nước, công chức trực thuộc cộng đồng lãnh thổ và công chức trực thuộc các công sở tự quản. Ở Cộng hòa Liên bang Đức,“công chức là những nhân viên làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công ích do Nhà nước quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan Chính phủ, các giáo sư đại học, giáo viên trung học, tiểu học, bác sĩ, hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa,…” [43; 279]. Như vậy, những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước đều là công chức, vì thế phạm vi đối tượng là công chức ở Đức rất rộng.
11 Ở Nhật Bản,“công chức là người làm công việc nhà nước, chịu trách nhiệm về những công việc chung của Nhà nước; do Nhà nước lựa chọn và bổ nhiệm; được trả lương từ ngân sách của Nhà nước” [43; 137]. Qua tìm hiểu nền hành chính của các nước nêu trên có thể thấy, không có một quan niệm thống nhất về công chức cho tất cả các quốc gia trên thế giới. Tùy theo cách thức quan niệm về công chức của các nước mà phạm vi công chức có mức độ rộng hẹp khác nhau. Sự khác nhau này xuất phát từ những khác biệt trong thể chế, kinh tế - xã hội, văn hóa truyền thống, lịch sử của mỗi quốc gia.
Tuy có sự khác nhau nhưng các nước đều có điểm chung thống nhất trong quan niệm về công chức đó là xác định công chức có trong bộ máy nhà nước. Ở Việt Nam, khái niệm công chức lần đầu tiên xuất hiện trong Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, theo đó “công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước”. Trong thời kì đổi mới đất nước, công chức được định nghĩa là“Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp” [27]. Tại kỳ họp thứ 4 ngày 13/11/2008, Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khóa XII đã thông qua Luật Cán bộ, công chức.
Quan niệm về công chức được hiểu “công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ 12 máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Từ quan niệm nêu trên, có thể thấy Luật Cán bộ, công chức năm 2008 là sự điều chỉnh chung cho tất cả công chức làm việc trong các cơ quan hành chính của Nhà nước. Ở địa phương, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, UBND cấp huyện sẽ thành lập các cơ quan chuyên môn để tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực trên địa bàn huyện và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên. Do đó, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là các đơn vị thuộc cơ quan hành chính nhà nước.
Từ đó, có thể xác định đội ngũ công chức làm việc trong các cơ quan chuyên môn này cũng được gọi là công chức hành chính nhà nước. Vì vậy, “công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là công chức hành chính nhà nước, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được giao trên địa bàn huyện”. Đặc điểm của công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện Công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là một bộ phận của công chức hành chính nhà nước nên họ có những đặc điểm sau: 13 - Tính nghề nghiệp: công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện chỉ thực hiện nghiệp vụ chuyên môn về một lĩnh vực mà công chức đó được giao đảm nhận như văn thư, kế toán, tôn giáo, thi đua khen thưởng, đất đai, môi trường,… Tính nghề nghiệp đòi hỏi công chức các cơ quan chuyên môn phải có kiến thức, kỹ năng nghiệp vụ phù hợp với lĩnh vực công việc đảm nhiệm. - Tính pháp lý: xuất phát từ bản chất thực thi công vụ của Nhà nước nên công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện khi thực thi công vụ phải tuân thủ các quy định của pháp luật, công chức chỉ được làm những gì pháp luật cho phép.
- Tính thứ bậc: chức danh công chức được chia thành các ngạch, bậc khác nhau.