CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC TRONG CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Khái quát về công chức trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện 1. Khái niệm công chức Thuật ngữ “công chức” được sử dụng phổ biến trên tất cả các quốc gia trên thế giới. Tùy vào góc nhìn, quan điểm, nhận định của mỗi người và mỗi quốc gia thì thuật ngữ “công chức” được định nghĩa khác nhau.
Một số định nghĩa về “công chức” tại các quốc gia tiêu biểu như sau [37]: Ở nước ta, thuật ngữ “công chức” đã có từ lâu, nhưng đến năm 1950 sau khi nước ta giành độc lập và hình thành nên tổ chức bộ máy chính quyền thì thuật ngữ công chức mới được sử dụng phổ biến trong các văn bản quy phạm pháp luật. Để xác định hơn về công chức, Điều 2 Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ban hành ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định: “Công chức là công dân của Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc được đảm bảo từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị quy định tại Nghị định này”. Cũng theo Nghị định này, công chức ở Việt Nam bao gồm 9 loại đối tượng sau đây: - Công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam; - Công chức trong Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước; - Công chức trong Bộ, cơ quan ngang Bộ và các tổ chức khác do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thành lập; - Công chức trong cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, cấp huyện; - Công chức trong hệ thống Tòa án nhân dân; - Công chức trong hệ thống Viện Kiểm soát nhân dân; - Công chức trong cơ quan của tổ chức chính trị - xã hội; - Công chức trong cơ quan, đơn vị của Quân đội nhân dân và Công an nhân dân; - Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập. Từ định nghĩa trên, cho thấy công chức có một số đặc điểm sau đây: Thứ nhất, công chức là công dân Việt Nam.
Muốn trở thành công chức thì phải là công dân Việt Nam và đáp ứng đủ các điều kiện do pháp luật quy định: Có 16 quốc tịch Việt Nam, có nơi cư trú tại Việt Nam, đủ 18 tuổi trở lên, có lí lịch rõ ràng, có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt, có trình độ chuyên môn phù hợp, có sức khỏe để hoàn thành tốt công vụ, nhiệm vụ của chức danh, chức vụ, ngạch công chức được đảm nhận. Thứ hai, công chức là do tuyển dụng, bổ nhiệm. Việc tuyển dụng công chức, do cơ quan có thẩm quyền tiến hành căn cứ vào yêu cầu, nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế. Người có đủ các điều kiện quy định tại Điều 36 Luật cán bộ công chức thì được đăng ký dự tuyển công chức.
Việc tuyển dụng công chức được thực hiện chủ yếu thông qua thi tuyển trừ quy định tại khoản 2 Điều 37 Luật cán bộ công chức. Theo quy định tại khoản 5 Điều 7 Luật Cán bộ công chức thì bổ nhiệm là việc cán bộ, công chức được quyết định giữ một chức vụ lãnh đạo, quản lí một ngạch theo quy định của pháp luật. Thứ ba, nơi làm việc của công chức. Công chức đảm nhận chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân, mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lí đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội.
Đa số các trường hợp, công chức đảm nhận công vụ, chức danh không theo nhiệm kì. Công chức đảm nhiệm chức danh công chức từ khi được bổ nhiệm vào ngạch công chức. Nếu không có thay đổi do yêu cầu công việc hoặc công chức không vi phạm pháp luật thì việc đảm nhận chức danh công chức có thể kéo dài đến tuổi nghỉ hưu. Trong một số trường hợp cụ thể, công chức cũng có thể đảm nhận chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ.
Thứ tư, chế độ lương và nguồn kinh phí trả lương cho công chức. Công chức được biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Tóm lại, từ những quy định và đặc điểm trên, có thể định nghĩa công chức trong các cơ quan chuyên môn như sau: công chức trong các cơ quan chuyên môn cấp huyện là một bộ phận của nhóm công chức trong cơ quan hành chính nhà nước ở cấp huyện, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn là tham mưu, quản lý ngành hay lĩnh vực công tác theo quy định của pháp luật và làm việc trong các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp huyện. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật Viên chức đã được thông qua và chính thức có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 17 2020.
Cụ thể, theo quy định tại Khoản 1 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật Viên chức ngày 25 tháng 11 năm 2019 sửa đổi, bổ sung Khoản 2 Điều 4 Luật cán bộ, công chức 2008 về định nghĩa công chức thì công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Có thể thấy, so với quy định hiện nay tại Luật cán bộ, công chức 2008, Luật sửa đổi đã bỏ những người trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ra khỏi định nghĩa về công chức, sẽ không còn chế độ công chức trong đơn vị sự nghiệp công lập như hiện nay nữa. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là một bộ phận cấu thành nên tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, sự hình thành, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn bắt buộc phải mang tính pháp lý. Định nghĩa về các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân được một số văn bản cụ thể quy định: Định nghĩa 1: “ Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện, là cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên.”[17] Định nghĩa 2: “Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện, là cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, uỷ quyền của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên”.[6] Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên.
Việc tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân phải đảm bảo phù hợp đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và điều kiện phát triển kinh tế xã hội của từng địa phương; bảo đảm tinh gọn, hợp lý, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực từ trung ương đến cơ sở; không trùng lắp với nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên đặt tại địa bàn. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định rõ: “Chính phủ quy 18 định cụ thể tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện”. [19] Qua hai định nghĩa được quy định trong các văn bản pháp luật. Có thể hiểu rằng: Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân là cơ quan tham mưu giúp UBND thực hiện quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cùng cấp và cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên.
Như vậy, hệ thống các cơ quan chuyên môn thuộc UBND được tổ chức thành hai cấp đó là cấp tỉnh và cấp huyện. Trong đó, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện có vị trí, vai trò quan trọng, quyết định trong việc thực thi pháp luật trên địa bàn cấp huyện. Vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc UBND nhân dân cấp huyện Theo điều 3, Nghị định 37/2014/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 05 tháng 5 năm 2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/5/2015 và triển khai thi hành Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Nghị định số 123/NĐ-CP ngày 1/9/2016 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ…, hiện nay Chính phủ đang khẩn trương chỉnh sửa Nghị định 37/2014/NĐ-CP nhằm kiện toàn các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng thu gọn đầu mối, giảm bớt khâu trung gian, quản lý đa ngành đa lĩnh vực.