Tổng quan nghiên cứu

Cuối năm 2015, huyện Yên Minh thuộc tỉnh Hà Giang ghi nhận 10.261 hộ nghèo trên tổng số 16.706 hộ dân, chiếm tỷ lệ lên đến 61,42% theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn 2016 - 2020. Là địa bàn vùng cao núi đá đặc biệt khó khăn với 17 trên tổng số 18 xã, thị trấn thuộc diện thụ hưởng Chương trình 135 của Chính phủ, Yên Minh có hơn 90% dân số là đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống trong điều kiện tự nhiên hiểm trở và cơ sở hạ tầng thiếu thốn. Vấn đề nghiên cứu then chốt đặt ra là dù tỷ lệ hộ nghèo từng giảm xuống 28,54% vào năm 2014 theo chuẩn cũ, nhưng kết quả giảm nghèo chưa thực sự bền vững và nguy cơ tái nghèo còn rất cao.

Mục tiêu cụ thể của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực thi chính sách giảm nghèo, đánh giá toàn diện thực trạng triển khai hai hợp phần cốt lõi gồm hỗ trợ phát triển sản xuất và đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng tại các xã thuộc Chương trình 135 trên địa bàn huyện Yên Minh giai đoạn 2014 - 2016. Trên cơ sở nhận diện các yếu tố ảnh hưởng, nghiên cứu đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước giai đoạn 2017 - 2020.

Phạm vi không gian tập trung tại 17 xã đặc biệt khó khăn của huyện Yên Minh, với 3 địa bàn khảo sát điển hình đại diện cho các tiểu vùng gồm xã Mậu Duệ, xã Sủng Cháng và xã Mậu Long. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện ở việc cung cấp luận cứ khoa học giúp địa phương nâng tỷ lệ giải ngân vốn hàng năm đạt trên 95%, giảm tỷ lệ nghèo đa chiều bình quân trên 4%/năm và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách nhà nước đầu tư cho vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết chu trình chính sách của Peter Boothroyd (2003) và Colebatch (2009), xác định thực thi chính sách là giai đoạn trung tâm kết nối giữa hoạch định và đánh giá, mang ba thuộc tính cốt lõi gồm tính thẩm quyền, tính kỹ năng và tính trật tự. Tiến trình thực thi chuyển hóa các quyết định quản lý của Nhà nước thành các nguồn lực cụ thể tác động trực tiếp lên đối tượng thụ hưởng.

Đồng thời, đề tài áp dụng khung lý thuyết giảm nghèo đa chiều theo tinh thần Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, định nghĩa nghèo đói không chỉ dừng lại ở thiếu hụt thu nhập dưới 700.000 đồng/người/tháng tại khu vực nông thôn mà còn đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận 5 dịch vụ xã hội cơ bản gồm y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch - vệ sinh và thông tin. Bên cạnh đó, các khái niệm chuẩn hóa về xã đặc biệt khó khăn theo Quyết định số 50/2016/QĐ-TTg và danh mục đầu tư Chương trình 135 theo Quyết định số 204/QĐ-TTg được tích hợp làm thước đo pháp lý để đánh giá mức độ bao phủ và tính phù hợp của chính sách.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo tổng kết giai đoạn 2014 - 2016 của Ủy ban nhân dân huyện Yên Minh, Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cùng dữ liệu sơ cấp thu thập năm 2016. Cỡ mẫu điều tra bao gồm 120 hộ gia đình (thuộc nhóm hộ nghèo, cận nghèo và mới thoát nghèo) cùng 30 cán bộ chuyên trách cấp huyện, cấp xã và trưởng thôn bản.

Phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên được áp dụng tại 3 xã đại diện cho 3 tiểu vùng địa hình: xã Mậu Duệ (khu vực trung tâm kinh tế), xã Sủng Cháng (vùng cao núi đá biên giới) và xã Mậu Long (vùng núi thấp nội địa). Phương pháp phân tích bao gồm thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ lệ hoàn thành khối lượng và phân tích định tính dựa trên chu trình chính sách. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác tỷ lệ giải ngân vốn, đo lường tỷ lệ tiếp cận chính sách của người dân, đồng thời phân tích sâu sắc các yếu tố tâm lý, rào cản ngôn ngữ và năng lực tổ chức của cán bộ cơ sở trong bối cảnh địa bàn miền núi đặc thù. Toàn bộ tiến trình phân tích dữ liệu được thực hiện xuyên suốt giai đoạn 2014 - 2016 với tầm nhìn định hướng giải pháp đến năm 2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, mức độ phổ biến thông tin chính sách có độ phủ rộng nhưng chiều sâu tiếp cận còn nhiều hạn chế. Kết quả điều tra thực tế chỉ ra trên 90% số hộ biết đến chính sách hỗ trợ giảm nghèo, song có tới hơn 65% hộ tiếp cận thông tin một cách thụ động qua loa phát thanh hoặc truyền miệng, dẫn đến việc người dân chưa hiểu rõ quyền lợi và trách nhiệm tham gia.

Thứ hai, hợp phần hỗ trợ phát triển sản xuất đạt khối lượng phân bổ lớn nhưng hiệu quả duy trì chưa bền vững. Trong tổng kinh phí sự nghiệp hỗ trợ nông nghiệp, hạng mục giống cây trồng và phân bón chiếm tỷ trọng trên 48%, giống vật nuôi chiếm khoảng 36%. Tuy nhiên, tỷ lệ hộ duy trì được mô hình sau năm đầu tiên chỉ đạt dưới 30% do thiếu liên kết tiêu thụ sản phẩm và quy mô hỗ trợ bình quân cho mỗi hộ còn thấp.

Thứ ba, hợp phần hỗ trợ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đạt tỷ lệ hoàn thành khối lượng xây dựng cơ bản cao trên 95% vốn kế hoạch hàng năm, góp phần nâng cấp hệ thống giao thông liên xã và trường học. Mặc dù vậy, nguồn kinh phí bố trí cho công tác duy tu, bảo dưỡng định kỳ sau đầu tư chỉ chiếm khoảng 5% đến 7% tổng vốn đầu tư, khiến nhiều công trình nhanh chóng xuống cấp sau 2 đến 3 năm vận hành.

Thứ tư, quá trình chuyển đổi sang chuẩn nghèo đa chiều làm tăng đột biến số lượng đối tượng thụ hưởng: từ 28,54% năm 2014 vọt lên 61,42% (với 10.261 hộ nghèo) năm 2016. Sự gia tăng này bộc lộ rõ tình trạng thiếu hụt trầm trọng các chỉ số dịch vụ xã hội cơ bản, đặc biệt là tỷ lệ nhà tiêu hợp vệ sinh và nước sinh hoạt an toàn.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên xuất phát từ sự tương tác phức tạp giữa điều kiện tự nhiên khắc nghiệt, xuất phát điểm kinh tế thấp và năng lực hạn chế của bộ máy thực thi cấp cơ sở. Đội ngũ cán bộ khuyến nông và quản lý cấp xã còn thiếu về số lượng, yếu về kỹ năng lập kế hoạch có sự tham gia của cộng đồng. Cơ chế giải ngân vốn đầu tư phát triển đòi hỏi thủ tục phức tạp như hồ sơ năng lực tư vấn và hóa đơn tài chính, tạo nên rào cản lớn đối với đồng bào dân tộc thiểu số chiếm hơn 90% dân số địa phương.

So sánh với bình quân cả nước giai đoạn 2011 - 2016 (tỷ lệ hộ nghèo giảm bình quân 2%/năm), công tác giảm nghèo tại Yên Minh gặp nhiều thách thức hơn hẳn do tâm lý ỷ lại, trông chờ vào các khoản hỗ trợ trực tiếp. Để nâng cao tính trực quan trong báo cáo quản trị, dữ liệu nghiên cứu có thể được thể hiện thông qua biểu đồ cột chồng so sánh biến động tỷ lệ hộ nghèo 2014 - 2016 và biểu đồ hình tròn phản ánh cơ cấu phân bổ vốn hỗ trợ sản xuất (48% giống cây trồng, 36% chăn nuôi, 16% máy móc, chuồng trại), giúp các nhà quản lý dễ dàng nhận diện điểm nghẽn nguồn lực.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả thực thi chính sách giảm nghèo thuộc Chương trình 135 tại huyện Yên Minh giai đoạn 2017 - 2020, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Kiện toàn bộ máy quản lý và chuẩn hóa năng lực cán bộ cơ sở: Ủy ban nhân dân huyện Yên Minh phối hợp Phòng Nội vụ và Ban Dân tộc tổ chức tối thiểu 02 đợt tập huấn chuyên sâu mỗi năm cho 100% cán bộ công chức cấp xã, trưởng thôn bản về nghiệp vụ lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội có sự tham gia của người dân; thời gian hoàn thành trong giai đoạn 2017 - 2018; mục tiêu nâng tỷ lệ hồ sơ thanh quyết toán dự án đúng hạn lên trên 95%.

  2. Chuyển đổi phương thức hỗ trợ sản xuất theo chuỗi giá trị: Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn huyện chủ trì thay thế hình thức cấp phát hiện vật trực tiếp sang mô hình cho vay có điều kiện và liên kết hợp tác xã tiêu thụ nông sản; định mức hỗ trợ tập trung vào các cây con thế mạnh như bò thịt, ngô lai; thực hiện liên tục từ 2018 đến 2020; mục tiêu tăng thu nhập hộ tham gia mô hình từ 15% đến 20%/năm và giảm tỷ lệ tái nghèo xuống dưới 3%/năm.

  3. Bố trí ngân sách và trao quyền quản lý duy tu cơ sở hạ tầng: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Giang phân bổ tối thiểu 10% tổng nguồn vốn đầu tư hạ tầng Chương trình 135 hàng năm cho công tác bảo trì; chuyển giao toàn bộ quyền giám sát, duy tu các công trình giao thông nông thôn, kênh mương thủy lợi cho Ban phát triển thôn bản; thực hiện xuyên suốt giai đoạn 2017 - 2020 nhằm kéo dài tuổi thọ công trình thêm ít nhất 5 năm.

  4. Đổi mới công tác truyền thông nhằm xóa bỏ tâm lý ỷ lại: Ủy ban Mặt trận Tổ quốc huyện và các đoàn thể chính trị triển khai chiến dịch tuyên truyền song ngữ (tiếng Việt và tiếng Mông/Dao) qua hệ thống truyền thanh và họp thôn tại 100% các xã; lồng ghép nêu gương các điển hình tự lực vươn lên; thực hiện liên tục từ 2018 đến 2020; mục tiêu đạt trên 50% số hộ nghèo tự nguyện viết đơn đăng ký cam kết thoát nghèo bền vững.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị học thuật và ứng dụng thực tiễn sâu sắc cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm sau:

  1. Cán bộ quản lý nhà nước và cơ quan hoạch định chính sách cấp tỉnh, huyện: Nắm bắt thực trạng vận hành chính sách tại 17 xã thuộc Chương trình 135 của huyện Yên Minh để làm căn cứ điều chỉnh quy trình giao vốn, ban hành văn bản hướng dẫn nghiệp vụ sát với thực tiễn vùng đồng bào dân tộc thiểu số chiếm hơn 90% dân số.

  2. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Chính sách công: Sử dụng khung lý thuyết chu trình chính sách và bộ dữ liệu khảo sát thực tế 120 hộ gia đình làm tài liệu tham khảo chất lượng cao phục vụ nghiên cứu, giảng dạy và phát triển các đề tài liên quan đến giảm nghèo đa chiều.

  3. Ban Quản lý dự án giảm nghèo và tổ chức phát triển nông thôn: Ứng dụng các quy trình đánh giá có sự tham gia của người dân và định mức phân bổ 10% vốn duy tu bảo dưỡng vào việc thiết kế, thẩm định và giám sát các dự án đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật vùng sâu, vùng xa.

  4. Các tổ chức phi chính phủ và hiệp hội phát triển cộng đồng: Khai thác các phân tích chi tiết về rào cản tập quán và tỷ lệ nghèo 61,42% tại huyện Yên Minh nhằm xây dựng các chương trình tài trợ sinh kế, chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật phù hợp với đặc thù văn hóa địa phương.

Câu hỏi thường gặp

Vì sao tỷ lệ hộ nghèo tại huyện Yên Minh lại tăng mạnh từ 28,54% năm 2014 lên 61,42% vào năm 2016?
Nguyên nhân là do địa phương chuyển đổi phương pháp đánh giá từ chuẩn nghèo đơn chiều sang chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn 2016 - 2020 theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg. Chuẩn mới bổ sung 5 dịch vụ xã hội cơ bản, khiến 10.261 hộ trên tổng số 16.706 hộ dân tại Yên Minh bị xếp vào diện nghèo do thiếu hụt y tế, giáo dục và nước sạch.

Hợp phần nào của Chương trình 135 tại Yên Minh có tỷ lệ hoàn thành vốn cao nhất giai đoạn 2014 - 2016?
Hợp phần hỗ trợ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đạt tỷ lệ hoàn thành cao nhất, luôn duy trì trên 95% vốn kế hoạch hàng năm. Điển hình tại các xã khảo sát như Mậu Duệ và Sủng Cháng, hàng chục công trình đường giao thông liên thôn và trường học được nghiệm thu đưa vào sử dụng đúng tiến độ, tạo điều kiện thuận lợi cho thông thương.

Đâu là điểm nghẽn lớn nhất trong việc thực hiện dự án hỗ trợ phát triển sản xuất nông nghiệp?
Điểm nghẽn lớn nhất là quy mô phân bổ vốn còn phân tán và tỷ lệ duy trì mô hình sau năm đầu chỉ đạt dưới 30%. Mặc dù kinh phí hỗ trợ giống cây trồng chiếm hơn 48% tổng nguồn lực, nhưng do người dân thiếu kỹ thuật chăm sóc và không có doanh nghiệp bao tiêu sản phẩm nên hiệu quả thoát nghèo chưa mang tính lâu dài.

Nghiên cứu đã chọn mẫu khảo sát thực địa như thế nào để đảm bảo tính đại diện cho toàn huyện?
Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng tại 3 xã đại diện cho 3 tiểu vùng sinh thái đặc trưng gồm Mậu Duệ (trung tâm kinh tế), Sủng Cháng (núi cao biên giới) và Mậu Long (núi thấp). Cỡ mẫu gồm 120 hộ dân thuộc đủ các nhóm nghèo, cận nghèo cùng 30 cán bộ quản lý các cấp, đảm bảo độ tin cậy khoa học.

Luận văn đưa ra giải pháp đột phá nào để khắc phục tâm lý trông chờ, ỷ lại của hộ nghèo?
Nghiên cứu đề xuất chuyển đổi triệt để từ chính sách hỗ trợ cấp phát hiện vật trực tiếp sang cơ chế cho vay vốn ưu đãi có điều kiện gắn với ký cam kết thoát nghèo. Đồng thời, triển khai truyền thông song ngữ tại 100% thôn bản nhằm nâng cao nhận thức, hướng tới mục tiêu trên 50% hộ tự giác vươn lên làm giàu.

Kết luận

Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Duy Thành đã giải quyết trọn vẹn mục tiêu đánh giá thực thi chính sách giảm nghèo tại huyện Yên Minh với các nội dung trọng tâm:

  • Hệ thống hóa cơ sở lý luận về chu trình chính sách công và chuẩn nghèo đa chiều áp dụng cho vùng đồng bào dân tộc thiểu số.
  • Đánh giá chi tiết thực trạng triển khai hai hợp phần sản xuất và cơ sở hạ tầng tại 17 xã thuộc Chương trình 135 huyện Yên Minh giai đoạn 2014 - 2016.
  • Nhận diện chính xác các rào cản cốt lõi khiến tỷ lệ hộ nghèo đa chiều chiếm tới 61,42% (tương ứng 10.261 hộ) vào năm 2016.
  • Xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ kết hợp kiện toàn nhân sự, đổi mới hỗ trợ chuỗi giá trị và phân bổ 10% vốn duy tu bảo dưỡng.
  • Cung cấp bộ số liệu thực chứng từ 120 hộ điều tra làm căn cứ thực tiễn cho công tác quản lý kinh tế vùng cao.

Đóng góp lớn nhất của công trình là đề xuất khung giải pháp quản trị chuyển tiếp cho giai đoạn 2017 - 2020 nhằm giảm tỷ lệ nghèo bình quân trên 4%/năm. Các cơ quan quản lý nhà nước, nhà nghiên cứu và tổ chức phát triển hãy tham khảo toàn văn công trình khoa học này để ứng dụng hiệu quả vào hoạch định chính sách an sinh xã hội cho các địa bàn đặc biệt khó khăn.