Tổng quan nghiên cứu

Từ năm 2010, Việt Nam trở thành quốc gia đầu tiên tại châu Á triển khai chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) trên phạm vi toàn quốc. Chính sách này nhằm huy động nguồn vốn xã hội để đầu tư cho công tác bảo vệ và phát triển rừng, đồng thời cải thiện sinh kế cho người dân sống gần rừng. Theo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, hàng năm nguồn thu từ DVMTR đạt khoảng 1.200 tỷ đồng, chiếm 22% tổng đầu tư bình quân ngành lâm nghiệp, với 42% diện tích rừng do hộ gia đình, cá nhân và tổ chức quản lý được chi trả từ nguồn này. Tỉnh Lào Cai, một trong những địa phương đi đầu trong việc thực hiện chính sách, đã ghi nhận độ che phủ rừng tăng từ 50,1% năm 2010 lên 52,5% năm 2015, đồng thời nguồn thu DVMTR năm 2016 đạt 53,7 tỷ đồng, vượt 20% so với năm trước.

Tuy nhiên, chính sách chi trả DVMTR vẫn còn nhiều bất cập về tính hiệu quả, công bằng và khả thi hành chính, đặc biệt trong việc thu phí từ các đối tượng như du lịch, sản xuất công nghiệp và nuôi cá nước lạnh. Mức chi trả cho các chủ rừng còn thấp, chưa đủ để bù đắp chi phí bảo vệ và phát triển rừng, gây ra rủi ro trong công tác quản lý. Nghiên cứu tập trung đánh giá chính sách chi trả DVMTR tại tỉnh Lào Cai trong giai đoạn 2011-2016, nhằm phân tích các khía cạnh hiệu quả, công bằng và khả thi, từ đó đề xuất giải pháp cải thiện chính sách phù hợp với thực tiễn địa phương và góp phần nâng cao hiệu quả bảo vệ rừng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu dựa trên khung lý thuyết về năm đặc điểm đáng mong đợi của một hệ thống thuế bền vững (Stiglitz, J. Rosengard, 2015), điều chỉnh phù hợp với đặc thù của phí dịch vụ môi trường rừng tại Việt Nam. Ba tiêu chí chính được áp dụng để đánh giá chính sách chi trả DVMTR gồm:

  • Tính hiệu quả: Hệ thống phí phải đảm bảo nguồn thu ổn định, mức phí hợp lý, không gây méo mó thị trường và khuyến khích tuân thủ. Mức phí thấp và cơ sở thu rộng được xem là yếu tố quan trọng để duy trì hiệu quả kinh tế.
  • Tính công bằng: Phân tích công bằng theo chiều ngang (đối xử tương tự với các đối tượng tương tự) và chiều dọc (đối tượng có khả năng chi trả cao hơn phải đóng phí cao hơn). Chính sách cần tránh tình trạng phí chồng phí và đảm bảo sự công bằng giữa các nhóm sử dụng dịch vụ.
  • Tính khả thi hành chính: Chi phí tuân thủ và thực hiện thấp, thủ tục đơn giản, minh bạch và linh hoạt trong điều chỉnh. Hệ thống quản lý phải có trách nhiệm chính trị rõ ràng, dễ dàng giám sát và thích ứng với thay đổi.

Ngoài ra, nghiên cứu cũng tham khảo kinh nghiệm áp dụng chi trả DVMTR ở các quốc gia như Hoa Kỳ, Colombia và Costa Rica để làm cơ sở so sánh và đề xuất giải pháp phù hợp.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp tiếp cận định tính kết hợp phân tích thống kê mô tả và so sánh. Dữ liệu thu thập bao gồm:

  • Dữ liệu sơ cấp: Phỏng vấn sâu 46 đại diện các bên liên quan gồm hộ gia đình, cơ quan quản lý cấp xã, huyện, tỉnh, doanh nghiệp thủy điện, du lịch, nuôi cá nước lạnh và các tổ chức bảo vệ rừng tại tỉnh Lào Cai. Mẫu chọn theo phương pháp tiện lợi nhưng đảm bảo đại diện các nhóm đối tượng chính.
  • Dữ liệu thứ cấp: Báo cáo thực hiện chính sách chi trả DVMTR giai đoạn 2011-2016 của Bộ NNPTNT, Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng tỉnh Lào Cai, các văn bản pháp luật liên quan, số liệu thống kê và các nghiên cứu trong và ngoài nước.

Quá trình thu thập dữ liệu được thực hiện qua phỏng vấn bán cấu trúc, thu thập thông tin chi tiết về thực trạng thu phí, chi trả, khó khăn và đề xuất cải tiến. Phân tích dữ liệu tập trung vào đánh giá ba tiêu chí hiệu quả, công bằng và khả thi hành chính của chính sách chi trả DVMTR.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

  1. Tính hiệu quả của chính sách thu phí DVMTR

    • Phí thu từ thủy điện và nước sạch có mức thấp (20đ/kWh điện, 40đ/m³ nước sạch) nhưng cơ sở thu rộng, đảm bảo nguồn thu ổn định. Nguồn thu từ thủy điện chiếm 97% tổng thu phí DVMTR cả nước, nước sạch chiếm 2,7%.
    • Mức phí hiện tại chỉ chiếm khoảng 1,23% giá bán điện bình quân và 0,25-0,7% giá nước sạch, thấp hơn nhiều so với giá trị thực tế dịch vụ môi trường rừng mang lại.
    • Phí thu từ du lịch chiếm tỷ lệ rất nhỏ (0,2-0,23%) do mức phí cao (1-2% doanh thu) và cơ sở thu hẹp, gây khó khăn trong thu phí và phản đối từ doanh nghiệp.
    • Việc mở rộng thu phí từ các cơ sở sản xuất công nghiệp và nuôi cá nước lạnh tại Lào Cai không hiệu quả, với tỷ lệ ký hợp đồng thấp (chỉ 17/39 cơ sở nuôi cá nước lạnh đồng ý), mức phí cao chiếm 2,78% doanh thu, gây phản ứng tiêu cực.

  2. Tính công bằng trong thu phí

    • Mức phí cố định theo đơn vị sử dụng điện, nước không phản ánh đúng khả năng chi trả và mức độ sử dụng dịch vụ, thiếu tính lũy tiến.
    • Phí DVMTR đối với thủy điện không phân biệt công nghệ sản xuất, gây bất công bằng giữa các công ty sử dụng nước khác nhau.
    • Phí thu từ du lịch không công bằng giữa các doanh nghiệp trong và ngoài tỉnh, gây giảm lợi thế cạnh tranh cho doanh nghiệp địa phương.
    • Chế tài xử phạt vi phạm thấp, không đủ sức răn đe, dẫn đến nhiều doanh nghiệp không nộp phí, trong khi không có cơ chế khuyến khích đối với đơn vị thực hiện tốt.

  3. Tính khả thi hành chính

    • Cơ sở pháp lý chưa chặt chẽ, chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về đối tượng thu phí du lịch, gây khó khăn trong triển khai.
    • Quy trình thu phí thủ công, rườm rà, chi phí tuân thủ cao, mất nhiều thời gian cho doanh nghiệp và cơ quan quản lý.
    • Hợp đồng ủy thác chi trả mang tính áp đặt, không linh hoạt, gây phản đối từ các doanh nghiệp du lịch.
    • Cấu trúc quản lý nhiều tầng nấc, chi phí quản lý cao làm giảm tỷ lệ chi trả thực tế cho các chủ rừng.
    • Công tác giám sát, đánh giá thiếu khách quan, không có sự tham gia của các bên liên quan ngoài cơ quan nhà nước.

  4. Chính sách chi trả tiền DVMTR

    • Mức chi trả bình quân cho 1ha rừng tại Lào Cai chỉ khoảng 172.000đ/ha/năm, thấp hơn nhiều so với các tỉnh khác như Lai Châu (342.734đ/ha/năm).
    • Thu nhập bình quân từ DVMTR của hộ gia đình khoảng 2,1-5,1 triệu đồng/năm, chưa đủ bù đắp chi phí bảo vệ rừng, gây rủi ro trong quản lý.
    • Đơn giá chi trả không đồng đều giữa các lưu vực, gây so bì, tị nạnh và ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả bảo vệ rừng.
    • Việc áp dụng hệ số điều chỉnh K gặp khó khăn, nhiều tỉnh áp dụng hệ số K=1, không phản ánh đúng giá trị môi trường rừng.
    • Quy trình chi trả thủ công, tiềm ẩn rủi ro, thủ tục phê duyệt dự toán và quyết toán chưa hợp lý, gây chậm trễ và khó khăn cho các cấp quản lý.

Thảo luận kết quả

Kết quả nghiên cứu cho thấy chính sách chi trả DVMTR tại Việt Nam, đặc biệt tại tỉnh Lào Cai, đã tạo ra nguồn tài chính bền vững cho công tác bảo vệ rừng, góp phần nâng cao độ che phủ rừng và cải thiện thu nhập cho người dân. Tuy nhiên, mức phí thu hiện tại quá thấp so với giá trị thực tế dịch vụ môi trường rừng, dẫn đến nguồn kinh phí hạn chế cho các hoạt động bảo vệ và phát triển rừng. Mức phí thấp cũng không khuyến khích các ngành sử dụng năng lượng nhiều tiết kiệm tài nguyên, gây tổn hại môi trường ngày càng tăng.

Tính công bằng trong thu phí chưa được đảm bảo, đặc biệt là sự khác biệt giữa các nhóm đối tượng sử dụng dịch vụ và sự thiếu chế tài xử phạt khiến nhiều doanh nghiệp không tuân thủ. Điều này làm giảm hiệu quả chính sách và gây mất lòng tin trong cộng đồng doanh nghiệp. Tính khả thi hành chính bị ảnh hưởng bởi thủ tục phức tạp, chi phí tuân thủ cao và cơ sở pháp lý chưa hoàn chỉnh, làm giảm hiệu quả thu phí và chi trả.

Chính sách chi trả tiền DVMTR còn nhiều hạn chế về mức chi trả thấp, sự không đồng đều giữa các khu vực và quy trình chi trả thủ công, gây khó khăn cho người hưởng lợi và cơ quan quản lý. Việc áp dụng hệ số điều chỉnh chưa phù hợp làm giảm tính công bằng và hiệu quả khuyến khích bảo vệ rừng.

Các kết quả này phù hợp với các nghiên cứu trước đây và kinh nghiệm quốc tế, cho thấy cần có sự điều chỉnh chính sách để nâng cao hiệu quả, công bằng và khả thi, đồng thời tăng cường quản lý, giám sát và minh bạch trong thực hiện.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Cải thiện tính hiệu quả thu phí

    • Nâng mức phí DVMTR từ thủy điện và nước sạch để phản ánh đúng giá trị dịch vụ môi trường rừng, đồng thời đảm bảo khả năng chi trả của người sử dụng.
    • Ưu tiên sử dụng nguồn kinh phí tăng thêm để tăng mức chi trả cho các chủ rừng, nâng cao động lực bảo vệ và phát triển rừng.
    • Áp dụng công nghệ thông tin trong thu phí để giảm chi phí hành chính, đơn giản hóa thủ tục và tăng tính minh bạch.

  2. Tăng cường tính công bằng trong thu phí

    • Thiết kế mức thu phí có tính lũy tiến, người sử dụng nhiều dịch vụ phải đóng phí cao hơn, khuyến khích tiết kiệm tài nguyên.
    • Thu phí thủy điện theo mức tiêu thụ nước đầu vào hoặc công nghệ sản xuất để khuyến khích sử dụng hiệu quả tài nguyên.
    • Điều chỉnh thu phí du lịch theo sản phẩm hoặc vé tham quan thay vì thu theo doanh thu, tránh phí chồng phí và giảm gánh nặng cho doanh nghiệp.
    • Xây dựng chế tài xử phạt nghiêm khắc đối với các đối tượng không thực hiện, đồng thời có cơ chế khuyến khích các đơn vị thực hiện tốt.

  3. Nâng cao tính khả thi hành chính

    • Quy định rõ ràng phí DVMTR trong Luật Bảo vệ và Phát triển rừng sửa đổi để tạo cơ sở pháp lý vững chắc.
    • Sửa đổi mẫu hợp đồng ủy thác chi trả theo hướng thỏa thuận bình đẳng, có thời hạn cụ thể và linh hoạt điều chỉnh.
    • Xây dựng cơ sở dữ liệu đồng bộ về các đối tượng thu phí phối hợp giữa các ngành liên quan.
    • Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến chính sách đến các đối tượng thu phí, đặc biệt là doanh nghiệp du lịch và công nghiệp.
    • Thiết lập hệ thống giám sát, đánh giá minh bạch có sự tham gia của các tổ chức độc lập và hiệp hội.

  4. Cải thiện chính sách chi trả tiền DVMTR

    • Tăng mức chi trả tiền DVMTR cho các chủ rừng, đặc biệt là hộ gia đình và cộng đồng, để đảm bảo thu nhập bền vững và khuyến khích bảo vệ rừng.
    • Sửa đổi quy định phân cấp thẩm quyền phê duyệt dự toán và quyết toán kinh phí chi trả tại cấp huyện, xã để giảm thủ tục hành chính.
    • Áp dụng hệ số điều chỉnh phù hợp phản ánh đúng giá trị môi trường rừng, tránh áp dụng đồng nhất hệ số K=1.
    • Xây dựng cơ chế chi trả gắn với cải thiện chất lượng rừng và phát triển sinh kế bền vững cho người dân.
    • Khuyến khích áp dụng hình thức chi trả trực tiếp giữa bên sử dụng và bên cung cấp dịch vụ môi trường rừng trong các trường hợp phù hợp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước về lâm nghiệp và môi trường

    • Lợi ích: Cung cấp cơ sở khoa học để điều chỉnh, hoàn thiện chính sách chi trả DVMTR, nâng cao hiệu quả quản lý tài nguyên rừng.
    • Use case: Xây dựng văn bản pháp luật, hướng dẫn thực hiện chính sách chi trả DVMTR phù hợp với thực tiễn địa phương.

  2. Các Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng cấp tỉnh, huyện

    • Lợi ích: Hiểu rõ các khó khăn, bất cập trong thu phí và chi trả, từ đó cải tiến quy trình, nâng cao hiệu quả hoạt động.
    • Use case: Thiết kế hợp đồng ủy thác, xây dựng cơ sở dữ liệu, áp dụng công nghệ thông tin trong quản lý thu chi.

  3. Doanh nghiệp thủy điện, sản xuất nước sạch, du lịch và nuôi cá nước lạnh

    • Lợi ích: Nắm bắt quyền lợi và nghĩa vụ trong chính sách chi trả DVMTR, tham gia đóng góp ý kiến xây dựng chính sách công bằng và khả thi hơn.
    • Use case: Tham gia ký kết hợp đồng ủy thác, thực hiện nghĩa vụ thu phí, phối hợp với cơ quan quản lý để giảm chi phí tuân thủ.

  4. Các tổ chức nghiên cứu, chuyên gia chính sách công và bảo vệ môi trường

    • Lợi ích: Cung cấp dữ liệu thực tiễn và phân tích sâu sắc về chính sách chi trả DVMTR, làm cơ sở cho các nghiên cứu tiếp theo.
    • Use case: Phân tích, đánh giá chính sách, đề xuất giải pháp cải thiện chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng.

Câu hỏi thường gặp

  1. Chính sách chi trả DVMTR có thực sự giúp bảo vệ rừng hiệu quả không?
    Chính sách đã tạo ra nguồn tài chính bền vững, góp phần nâng cao độ che phủ rừng và cải thiện thu nhập cho người dân. Tuy nhiên, mức chi trả còn thấp và chưa đồng đều, gây rủi ro trong bảo vệ rừng. Cải thiện chính sách sẽ tăng hiệu quả bảo vệ rừng.

  2. Tại sao mức phí DVMTR thu từ thủy điện và nước sạch lại thấp?
    Mức phí hiện tại chỉ chiếm khoảng 1,23% giá bán điện và dưới 1% giá nước sạch, nhằm đảm bảo không gây biến dạng thị trường và phù hợp khả năng chi trả. Tuy nhiên, mức phí thấp không phản ánh đầy đủ giá trị dịch vụ môi trường, cần điều chỉnh tăng trong tương lai.

  3. Phí DVMTR thu từ du lịch gặp khó khăn gì?
    Mức phí cao (1-2% doanh thu) và cơ sở thu hẹp khiến nhiều doanh nghiệp phản đối. Việc xác định đối tượng thu phí chưa rõ ràng, gây phí chồng phí và khó khăn trong thu thập số liệu doanh thu. Cần điều chỉnh phương thức thu phí phù hợp hơn.

  4. Làm thế nào để nâng cao tính công bằng trong thu phí DVMTR?
    Áp dụng mức thu phí lũy tiến, thu phí theo mức tiêu thụ thực tế và công nghệ sử dụng, điều chỉnh thu phí du lịch theo sản phẩm thay vì doanh thu, đồng thời tăng cường chế tài xử phạt và khuyến khích thực hiện tốt.

  5. Chính sách chi trả tiền DVMTR cần cải thiện những điểm nào?
    Cần tăng mức chi trả, điều chỉnh hệ số K phù hợp, đơn giản hóa thủ tục chi trả, áp dụng hình thức chi trả trực tiếp khi có thể, và xây dựng cơ chế ràng buộc nâng cao chất lượng rừng gắn với sinh kế người dân.

Kết luận

  • Việt Nam đã triển khai chính sách chi trả DVMTR từ năm 2010, tạo nguồn tài chính bền vững cho bảo vệ và phát triển rừng, góp phần nâng cao độ che phủ rừng và cải thiện thu nhập người dân.
  • Mức phí thu hiện tại từ thủy điện và nước sạch thấp, không phản ánh đầy đủ giá trị dịch vụ môi trường, trong khi phí thu từ du lịch và các ngành mở rộng chưa hiệu quả và gây tranh cãi.
  • Chính sách thu phí còn thiếu tính công bằng và khả thi hành chính do cơ sở pháp lý chưa hoàn chỉnh, thủ tục phức tạp, chi phí tuân thủ cao và chế tài xử phạt yếu.
  • Mức chi trả tiền DVMTR cho các chủ rừng còn thấp, không đồng đều giữa các khu vực, quy trình chi trả thủ công và chưa có cơ chế ràng buộc nâng cao chất lượng rừng.
  • Cần có các giải pháp đồng bộ về nâng mức phí, cải thiện tính công bằng, đơn giản hóa thủ tục, tăng cường quản lý và minh bạch, đồng thời nâng cao mức chi trả và gắn kết với phát triển sinh kế bền vững.

Next steps: Bộ NNPTNT và các cơ quan liên quan cần phối hợp nghiên cứu, điều chỉnh chính sách