I. Tổng Quan Chính Sách Chi Trả Dịch Vụ Môi Trường Rừng Lào Cai
Từ năm 2010, Việt Nam tiên phong ở Châu Á triển khai chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (DVMTR) cấp quốc gia. Nghị định 99/2010/NĐ-CP tạo cơ chế chi trả giữa người sử dụng và cung ứng dịch vụ môi trường rừng. Chính sách huy động vốn xã hội đầu tư quản lý, bảo vệ rừng, giảm nghèo, cải thiện sinh kế cho dân cư. Sau 6 năm thực hiện, chính sách tạo nguồn tài chính bền vững, giảm áp lực ngân sách. Hàng năm thu khoảng 1,200 tỷ đồng, chiếm 22% tổng đầu tư bình quân năm cho ngành lâm nghiệp. 42% tổng diện tích rừng do hộ gia đình, cá nhân quản lý bảo vệ được chi trả, giúp cải thiện thu nhập khoảng 2 triệu đồng/hộ/năm. Nguồn thu cũng hỗ trợ các chủ rừng là tổ chức, đặc biệt các công ty lâm nghiệp khó khăn do dừng khai thác gỗ rừng tự nhiên. Tuy nhiên, đơn giá chi trả còn thấp; EVN và các đơn vị thủy điện chậm nộp; quá trình chi trả chưa hợp lý, gây bất bình đẳng. Chính sách tại Lào Cai từ 2011 có ý nghĩa quan trọng trong quản lý, BVPTR. Nguồn tiền giúp giảm gánh nặng ngân sách, cải thiện thu nhập, tạo việc làm, xóa đói giảm nghèo.
1.1. Bối cảnh chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng
Các hoạt động phát triển kinh tế xã hội đang gây áp lực lên hệ sinh thái. Việc áp dụng chi trả dịch vụ môi trường rừng là công cụ giảm thiểu tác động đến hệ sinh thái và đa dạng sinh học. Khung pháp lý cho phép áp dụng công cụ giá cả và thị trường cho thuế, phí hàng hoá và dịch vụ hệ sinh thái, quản lý rừng và chia sẻ lợi ích giữa cộng đồng nhà nước và cộng đồng thôn bản với việc hợp đồng và giao đất lâm nghiệp (Hạnh và cộng sự, 2008). Chi trả dịch vụ môi trường rừng là quan hệ cung ứng và chi trả giữa bên sử dụng và bên cung ứng bằng việc trả tiền cho những DVMTR được cung cấp (Chính phủ, 2010).
1.2. Mục tiêu và phạm vi đánh giá chính sách PFES Lào Cai
Mục tiêu nghiên cứu là đánh giá chính sách chi trả DVMTR, trường hợp tỉnh Lào Cai dựa trên các tiêu chí đảm bảo cho một chính sách phí tốt. Trong đó tập trung vào việc đánh giá và phân tích tính hiệu quả, công bằng và khả thi trong chính sách thu phí của các đối tượng liên quan. Đồng thời, làm rõ những bất cập liên quan đến chi trả tiền DVMTR trên cả nước hiện nay và tại tỉnh Lào Cai. Từ đó, đề xuất những giải pháp khả thi nhằm: (i) Cải thiện việc thu phí và chi trả DVMTR; (ii) Làm căn cứ để điều chỉnh những quy định cho phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phương; (iii) Giải tỏa kịp thời những bức xúc của các đối tượng liên quan cũng như việc tạo nguồn thu bền vững phục vụ quản lý bảo vệ rừng.
II. Vấn Đề và Thách Thức của PFES Lào Cai Phân Tích
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Lào Cai bộc lộ nhiều bất cập về thu và chi trả. Về phía thu, Lào Cai là tỉnh đầu tiên mở rộng đối tượng thu phí DVMTR đối với cơ sở sản xuất công nghiệp, cá nước lạnh và du lịch. Điều này làm các đơn vị kinh doanh du lịch địa phương thấy khó khăn cạnh tranh so với nơi khác. Trong khi chưa có địa phương nào áp dụng phí này với du lịch thì ở Lào Cai lại "phí chồng phí", mức phí cao và chưa phù hợp. Về phía chi, mức chi trả còn thấp, không đủ trang trải công tác bảo vệ và tái tạo rừng. Người dân tham gia quản lý rừng được chi trả thấp hơn so với Lai Châu, Lâm Đồng. Những bất cập này hạn chế việc bảo vệ và phát huy giá trị rừng. Do đó, việc nghiên cứu và đánh giá lại chính sách này là cần thiết, tạo cơ sở khoa học cho cải cách, điều chỉnh hiệu quả.
2.1. Thực trạng chi trả dịch vụ môi trường rừng Lào Cai
Tiền chi trả DVMTR có những đặc tính của một loại phí sử dụng (Phụ lục 2). Tức là người sử dụng dịch vụ chi trả cho những dịch vụ mà họ nhận được gắn với lợi ích cụ thể. Phí sử dụng có tác dụng như thuế lợi ích với việc tính phí từng cá nhân phụ thuộc vào cả lợi ích (sử dụng) và chi phí của việc cung ứng (Ronald C. Chi trả DVMTR ở Việt Nam vừa có đặc tính như chi trả dịch vụ môi trường nói chung vừa có đặc điểm riêng của Việt Nam (các khái niệm liên quan xem Phụ lục 3).
2.2. Phân tích tác động của chính sách chi trả DVMTR
Tuy nhiên, ngoài những lợi ích đạt được như trên, chính sách Chi trả DVMTR vẫn còn những bất cập, vướng mắc. Một mặt, đơn giá chi trả cho những người dân nghèo bảo vệ rừng còn quá thấp (Nguyễn Chí Thành & Vương Văn Quỳnh, 2016). Tập đoàn điện lực Việt Nam (EVN) và các đơn vị thủy điện chậm hoặc không nộp tiền cho Quỹ BVPTR (Thanh Thảo, 2012). Mặt khác, quá trình chi trả cho các bên cung cấp dịch vụ chưa hợp lý như: mức chi trả bình quân cho 1ha rừng theo lưu vực sông còn chênh lệch lớn ở các địa phương (Nguyễn Chí Thành và cộng sự, 2016).
2.3. Quản lý tài nguyên rừng Lào Cai Giải quyết mâu thuẫn
Người dân tham gia quản lý rừng ở Lào Cai được chi trả định mức thấp hơn so với một số tỉnh như Lai Châu, Lâm Đồng (Nguyễn Chí Thành và cộng sự, 2016). Như vậy, với những bất cập kể trên, chính sách chi trả DVMTR đã và đang bộc lộ nhiều hạn chế cho cả phía cơ quan quản lý cũng như các đối tượng sử dụng và cung cấp DVMTR trong việc bảo vệ và phát huy những giá trị mà rừng mang lại. Chính vì vậy, việc nghiên cứu và đánh giá lại chính sách này là cần thiết.
III. Đề Xuất Giải Pháp Nâng Cao Hiệu Quả PFES Tại Lào Cai
Từ kết quả phân tích, nghiên cứu đề xuất các nhóm giải pháp khắc phục bất cập trong thực hiện chính sách chi trả DVMTR. Cần cải thiện hiệu quả thu phí, có tính lũy tiến và thu theo tỷ lệ giá nước sạch. Cải thiện tính công bằng bằng cách thu phí từ thủy điện theo mức độ tiêu thụ nước. Cần nghiên cứu chuyên sâu để xác định mức phí phù hợp phản ánh giá trị dịch vụ môi trường rừng mang lại. Cải thiện tính khả thi, phí DVMTR phải được quy định trong Luật Bảo vệ và Phát triển rừng. Sửa đổi mẫu hợp đồng ủy thác chi trả, quy định phân cấp cho UBND cấp huyện phê duyệt quyết toán kinh phí. Đối với chi tiền, cần quy định mức cho từng nội dung chi, ràng buộc cải thiện chất lượng rừng trong nghiệm thu, gắn với mô hình sinh kế cho người dân.
3.1. Cải thiện tính hiệu quả và công bằng của chính sách chi trả DVMTR
Cải thiện việc thu phí DVMTR nên có tính lũy tiến và với nước sạch thu theo tỉ lệ giá nước. Cải thiện tính công bằng với thu phí từ thủy điện theo mức độ tiêu thụ nước để sản xuất. Cần có những nghiên cứu chuyên sâu để xác định mức phí phù hợp phản ánh được giá trị DVMTR mang lại.
3.2. Nâng cao tính khả thi trong việc triển khai cơ chế chi trả DVMTR
Cải thiện tính khả thi, phí DVMTR phải được quy định trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng. Sửa đổi mẫu hợp đồng ủy thác chi trả, quy định phân cấp cho UBND cấp huyện phê duyệt quyết toán kinh phí.
3.3. Phân phối lợi ích từ PFES Đảm bảo công bằng và hiệu quả
Đối với việc chi tiền DVMTR cần quy định mức cho từng nội dung chi với ràng buộc cải thiện chất lượng rừng trong nghiệm thu, gắn với mô hình sinh kế cho người dân và cộng đồng.
IV. Ứng Dụng Thực Tiễn Đánh Giá Hiệu Quả Kinh Tế Của PFES
Nghiên cứu sử dụng khung lý thuyết về các yếu tố đảm bảo chính sách phí sử dụng bền vững, có điều chỉnh để phù hợp với đối tượng nghiên cứu. Luận văn sử dụng cách tiếp cận định tính thông qua các phương pháp thống kê mô tả, so sánh, tổng hợp, phân tích để đánh giá chính sách chi trả DVMTR. Dữ liệu thu thập bao gồm dữ liệu sơ cấp từ quá trình phỏng vấn và dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo thực hiện chính sách trên cả nước và của tỉnh Lào Cai, giai đoạn 2011-2016. Ngoài ra, là các nguồn thông tin từ sách báo, các nghiên cứu trong và ngoài nước về chi trả DVMTR.
4.1. Phương pháp luận đánh giá chính sách chi trả DVMTR
Luận văn sử dụng cách tiếp cận định tính thông qua các phương pháp thống kê mô tả, so sánh, tổng hợp, phân tích để đánh giá chính sách chi trả DVMTR. Dữ liệu được thu thập bao gồm dữ liệu sơ cấp từ quá trình phỏng vấn của tác giả và nguồn dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo thực hiện chính sách trên cả nước và của tỉnh Lào Cai, trong giai đoạn 2011-2016.
4.2. Dữ liệu và thông tin sử dụng trong nghiên cứu hiệu quả PFES
Ngoài ra, là các nguồn thông tin từ sách báo, các nghiên cứu trong và ngoài nước về chi trả DVMTR. Dựa trên khung (Stiglitz, J. Rosengard, 2015) về năm đặc điểm đáng mong đợi của một hệ thống thuế bền vững (Phụ lục 4). Tiền chi trả DVMTR có đặc tính của phí sử dụng hay thuế lợi ích.
V. Kết Luận và Tương Lai của Quản Lý Rừng Bền Vững Lào Cai
Cuối cùng, cần cải thiện hiệu quả và phong cách làm việc của Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng địa phương. Cần hoàn thiện cơ sở pháp lý, quy trình thu chi minh bạch, công khai. Cần sự phối hợp chặt chẽ giữa các bên liên quan từ trung ương đến địa phương để chính sách thực sự đi vào cuộc sống. Cần tăng cường tuyên truyền, nâng cao nhận thức cộng đồng về vai trò của rừng và tầm quan trọng của việc chi trả dịch vụ môi trường rừng. Chỉ khi đó, chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng mới thực sự phát huy hiệu quả, góp phần vào phát triển bền vững của Lào Cai.
5.1. Hạn chế của nghiên cứu và hướng nghiên cứu chính sách PFES
Chính sách chi trả DVMTR được Lào Cai thực hiện từ năm 2011 có ý nghĩa quan trọng trong sự nghiệp quản lý, BVPTR toàn tỉnh. Nguồn tiền DVMTR vừa giúp giảm thiểu gánh nặng cho ngân sách nhà nước vừa cải thiện thu nhập bình quân của các hộ gia đình, cá nhân nhận giao khoán bảo vệ rừng, tạo việc làm, xóa đói giảm nghèo, cải thiện sinh kế của người dân (UBND tỉnh Lào Cai, 2017).
5.2. Cải thiện hiệu quả hoạt động của Quỹ Bảo Vệ và Phát Triển Rừng
Cuối cùng, cần cải thiện hiệu quả và phong cách làm việc của Quỹ Bảo vệ và Phát triển rừng địa phương. Cần hoàn thiện cơ sở pháp lý, quy trình thu chi minh bạch, công khai.
5.3. Tăng cường hợp tác và nâng cao nhận thức về bảo tồn rừng Lào Cai
Cần sự phối hợp chặt chẽ giữa các bên liên quan từ trung ương đến địa phương để chính sách thực sự đi vào cuộc sống. Cần tăng cường tuyên truyền, nâng cao nhận thức cộng đồng về vai trò của rừng và tầm quan trọng của việc chi trả dịch vụ môi trường rừng.
