Luận án tiến sĩ: Chính sách nhà nước đối với đầu tư đối tác công tư trong xây dựng đường bộ Việt Nam

Luận án tiến sĩ phân tích chính sách nhà nước về đầu tư đối tác công tư trong xây dựng đường bộ tại Việt Nam, đề xuất giải pháp hiệu quả.

• Tác giả: Lê Hồng Minh
• Người hướng dẫn: PGS. Nguyễn Thị Ngọc Huyền
• Trường học: Đại học Kinh tế Quốc dân
• Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
• Đề tài: Chính sách nhà nước về đầu tư đối tác công tư trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2019
• Địa điểm: Hà Nội

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
• DANH MỤC BẢNG BIỂU
• DANH MỤC HÌNH VẼ, HỘP
• PHẦN MỞ ĐẦU
• 1. CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ
• 1.1. Các công trình nghiên cứu nước ngoài
• 1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước
• 1.3. Khoảng trống nghiên cứu
• 2. CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ
• 2.1. Hình thức ĐTCT trong đầu tư xây dựng đường bộ
• 2.1.1. Khái niệm và đặc trưng của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
• 2.1.2. Các yêu cầu cơ bản của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
• 2.1.3. Phân loại đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
• 2.1.4. Chu trình đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
• 2.2. CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
• 2.2.1. Khái niệm CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
• 2.2.2. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
• 2.2.3. Nguyên tắc CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
• 2.2.4. Các bộ phận cấu thành của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
• 2.2.5. Các nhân tố ảnh hưởng tới CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ
• 2.3. Kinh nghiệm quốc tế về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ và bài học cho Việt Nam
• 2.3.1. Kinh nghiệm của các nước phát triển
• 2.3.2. Kinh nghiệm của Trung Quốc
• 2.3.3. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam
• 3. CHƯƠNG 3: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
• 3.1. Khung nghiên cứu
• 3.2. Quy trình nghiên cứu
• 3.3. Phương pháp thu thập, xử lý và phân tích dữ liệu
• 3.3.1. Phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp
• 3.3.2. Phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp
• 3.3.3. Phương pháp xử lý dữ liệu
• 3.3.4. Phương pháp phân tích
• 4. CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM
• 4.1. Thực trạng đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.1.1. Thực trạng kết cấu hạ tầng đường bộ Việt Nam
• 4.1.2. Nhu cầu đầu tư xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.1.3. Đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.2. Thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.2.1. Hình thức thể hiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.2.2. Mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.2.3. Nguyên tắc thực hiện mục tiêu CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.2.4. Chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT
• 4.2.5. Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT
• 4.2.6. Chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT
• 4.2.7. Chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân
• 4.2.8. Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư
• 4.3. Đánh giá CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.3.1. Đánh giá việc thực hiện mục tiêu của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.3.2. Điểm mạnh của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.3.3. Hạn chế của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 4.3.4. Nguyên nhân hạn chế của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 5. CHƯƠNG 5: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM
• 5.1. Bối cảnh quốc tế và trong nước ảnh hưởng đến việc hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 5.1.1. Bối cảnh quốc tế
• 5.1.2. Bối cảnh trong nước
• 5.2. Quan điểm hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 5.3. Giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam
• 5.3.1. Giải pháp về mục tiêu và nguyên tắc thực hiện mục tiêu
• 5.3.2. Giải pháp về chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư theo hình thức ĐTCT
• 5.3.3. Giải pháp về chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng đầu tư theo hình thức ĐTCT
• 5.3.4. Giải pháp về chính sách lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức ĐTCT
• 5.3.5. Giải pháp về chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân
• 5.3.6. Giải pháp về chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư
• 5.4. Điều kiện để thực hiện giải pháp
• 5.4.1. Về phía nhà nước
• 5.4.2. Về phía nhà đầu tư tư nhân
• 5.4.3. Về phía người sử dụng đường bộ
• DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
• DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
• PHỤ LỤC 1: PHIẾU ĐIỀU TRA DOANH NGHIỆP
• PHỤ LỤC 2: PHIẾU PHỎNG VẤN CÁN BỘ QUẢN LÝ, NGƯỜI SỬ DỤNG ĐƯỜNG BỘ, TỔ CHỨC TƯ VẤN VÀ ĐÀO TẠO VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ
• PHỤ LỤC 3: TỔNG HỢP CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐTCT TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ DO BỘ GTVT LÀ CQNNCTQ

Tóm tắt

I. Tổng quan nghiên cứu về chính sách nhà nước đối với đầu tư đối tác công tư trong xây dựng đường bộ

Phần này tổng hợp các nghiên cứu trong và ngoài nước về chính sách nhà nước liên quan đến đầu tư đối tác công tư (ĐTCT) trong lĩnh vực xây dựng đường bộ. Các nghiên cứu nước ngoài tập trung vào kinh nghiệm của các quốc gia phát triển như Anh, Hàn Quốc, trong khi các nghiên cứu trong nước chủ yếu phân tích thực trạng và hạn chế của chính sách đầu tư tại Việt Nam. Khoảng trống nghiên cứu được chỉ ra là thiếu các nghiên cứu hệ thống và toàn diện về quản lý kinh tế trong lĩnh vực này.

1.1. Các nghiên cứu nước ngoài

Các nghiên cứu nước ngoài tập trung vào việc phân tích hiệu quả của hợp tác công tư trong phát triển giao thông, đặc biệt là ở các nước phát triển. Các bài học kinh nghiệm từ Anh và Hàn Quốc được nhấn mạnh, bao gồm việc xây dựng chính sách đầu tư rõ ràng và phân bổ rủi ro hợp lý giữa nhà nước và tư nhân.

1.2. Các nghiên cứu trong nước

Các nghiên cứu trong nước chủ yếu đánh giá thực trạng đầu tư hạ tầng tại Việt Nam, chỉ ra những hạn chế trong quản lý dự án và chính sách kinh tế. Các nghiên cứu này cũng đề cập đến sự thiếu đồng bộ trong chính sách nhà nước và khó khăn trong việc thu hút đầu tư tư nhân.

II. Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về chính sách nhà nước đối với đầu tư đối tác công tư

Phần này trình bày cơ sở lý luận về đầu tư đối tác công tư trong xây dựng đường bộ, bao gồm khái niệm, đặc trưng, và các yêu cầu cơ bản. Đồng thời, kinh nghiệm thực tiễn từ các nước phát triển và Trung Quốc được phân tích để rút ra bài học cho Việt Nam.

2.1. Khái niệm và đặc trưng của đầu tư đối tác công tư

Đầu tư đối tác công tư là hình thức hợp tác giữa nhà nước và tư nhân nhằm phát triển hạ tầng giao thông. Đặc trưng chính bao gồm việc chia sẻ rủi ro, tận dụng nguồn lực tư nhân, và nâng cao hiệu quả quản lý kinh tế.

2.2. Kinh nghiệm quốc tế

Kinh nghiệm từ Anh, Hàn Quốc và Trung Quốc cho thấy việc xây dựng chính sách đầu tư rõ ràng và minh bạch là yếu tố then chốt để thu hút đầu tư tư nhân. Các nước này cũng chú trọng đến việc phân bổ rủi ro hợp lý và tạo môi trường pháp lý thuận lợi.

III. Phương pháp nghiên cứu

Phần này mô tả phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong luận án, bao gồm khung nghiên cứu, quy trình thu thập và phân tích dữ liệu. Các phương pháp chính bao gồm phân tích tài liệu, điều tra khảo sát, và phỏng vấn chuyên gia.

3.1. Khung nghiên cứu

Khung nghiên cứu được xây dựng dựa trên lý thuyết về quản lý kinh tế và chính sách nhà nước, tập trung vào các yếu tố ảnh hưởng đến đầu tư đối tác công tư trong xây dựng đường bộ.

3.2. Phương pháp thu thập dữ liệu

Dữ liệu được thu thập từ các nguồn thứ cấp như báo cáo, tài liệu chính sách, và nguồn sơ cấp thông qua điều tra khảo sát và phỏng vấn chuyên gia.

IV. Phân tích thực trạng chính sách nhà nước đối với đầu tư đối tác công tư tại Việt Nam

Phần này phân tích thực trạng chính sách nhà nước và hoạt động đầu tư đối tác công tư trong xây dựng đường bộ tại Việt Nam giai đoạn 2011-2018. Các điểm mạnh và hạn chế của chính sách đầu tư được đánh giá chi tiết.

4.1. Thực trạng đầu tư đối tác công tư

Việt Nam đã có những bước tiến trong việc áp dụng đầu tư đối tác công tư, tuy nhiên vẫn còn nhiều hạn chế như thiếu đồng bộ trong chính sách kinh tế và khó khăn trong việc thu hút đầu tư tư nhân.

4.2. Đánh giá chính sách nhà nước

Chính sách nhà nước tại Việt Nam chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, đặc biệt là trong việc phân bổ rủi ro và tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho đầu tư tư nhân.

V. Giải pháp hoàn thiện chính sách nhà nước đối với đầu tư đối tác công tư

Phần này đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách nhà nước đối với đầu tư đối tác công tư trong xây dựng đường bộ tại Việt Nam. Các giải pháp tập trung vào việc cải thiện quản lý dự án, phân bổ rủi ro hợp lý, và tạo môi trường pháp lý thuận lợi.

5.1. Giải pháp về mục tiêu và nguyên tắc

Cần xác định rõ mục tiêu và nguyên tắc thực hiện chính sách đầu tư, đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý kinh tế.

5.2. Giải pháp về phân bổ rủi ro

Phân bổ rủi ro hợp lý giữa nhà nước và tư nhân là yếu tố quan trọng để thu hút đầu tư tư nhân và nâng cao hiệu quả đầu tư hạ tầng.

Nội dung chính

Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế (mã số 9310110) với đề tài "Chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ Việt Nam" do nghiên cứu sinh Lê Hồng Minh thực hiện tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân năm 2019, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Thị Ngọc Huyền.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Kết cấu hạ tầng đường bộ giữ vị trí huyết mạch đối với sự vận hành và tăng trưởng của nền kinh tế. Tuy nhiên, việc đầu tư xây dựng mạng lưới đường bộ đòi hỏi nguồn vốn rất lớn, tạo áp lực ngân sách nặng nề cho cả các quốc gia phát triển lẫn đang phát triển. Tại Việt Nam, nguồn lực công dành cho phát triển giao thông vận tải còn hạn chế; giai đoạn 2011–2015, vốn ngân sách nhà nước cho xây dựng đường bộ đạt 299.114.404 triệu đồng, chiếm 90% tổng vốn do Bộ Giao thông Vận tải trực tiếp quản lý (332.601.882 triệu đồng), nguồn vốn này chủ yếu dựa vào ngân sách, trái phiếu chính phủ và vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Để bù đắp thiếu hụt tài chính, Nhà nước đã ban hành các chiến lược, quy hoạch và văn bản quy phạm pháp luật như Nghị định số 63/2018/NĐ-CP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP nhằm thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư theo mô hình đối tác công tư (ĐTCT).

Tuy vậy, thực tiễn triển khai cho thấy khung chính sách còn nhiều bất cập: việc phân bổ quyền, nghĩa vụ và rủi ro giữa khu vực công và khu vực tư chưa hài hòa; tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư và loại hình hợp đồng chưa phù hợp; thủ tục hành chính còn phức tạp; chế tài xử lý vi phạm tiến độ chưa đủ mạnh; việc xử lý rủi ro còn mang tính bị động khi sự cố phát sinh. Phần lớn các công trình nghiên cứu trước đây tại Việt Nam chỉ tiếp cận từng khía cạnh riêng lẻ hoặc nghiên cứu ĐTCT từ góc độ cơ quan quản lý nhà nước và doanh nghiệp nhà nước, thiếu vắng các nghiên cứu hệ thống xem xét toàn diện chính sách nhà nước (CSNN) theo chu trình đầu tư hoàn chỉnh. Luận án được thực hiện nhằm lấp đầy khoảng trống này.

Mục tiêu nghiên cứu

Luận án xác định ba mục tiêu cụ thể:

1. Xây dựng khung nghiên cứu về CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
2. Đánh giá thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam giai đoạn 2011–2018.
3. Đề xuất các giải pháp hoàn thiện CSNN về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam đến năm 2025.

Câu hỏi nghiên cứu

Để giải quyết mục tiêu, đề tài đặt ra năm câu hỏi nghiên cứu:

1. Mục tiêu của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là gì?
2. CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ có những bộ phận cấu thành nào?
3. Những nhân tố nào ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam?
4. Thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam như thế nào; có những điểm mạnh, hạn chế cơ bản nào và đâu là nguyên nhân của những hạn chế?
5. CSNN cần được hoàn thiện như thế nào để thúc đẩy phát triển đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam?

Giả thuyết nghiên cứu

Trên cơ sở lý luận, tác giả kiểm định các giả thuyết về các nhân tố ảnh hưởng:

• Giả thuyết 1: Tính hợp lý của CSNN tác động thuận chiều đến đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
• Giả thuyết 2: Quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư của khu vực tư nhân trong xây dựng đường bộ có tác động tích cực đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT.
• Giả thuyết 3: Năng lực thể chế của nhà nước có tác động thuận chiều đến xây dựng và tổ chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
• Giả thuyết 4: Thái độ và năng lực của nhà đầu tư tư nhân có tác động thuận chiều đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
• Các nhân tố khác: Trách nhiệm của người sử dụng dịch vụ trong việc trả phí và năng lực của các tổ chức tài trợ có tác động thuận chiều đến CSNN.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

• Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
• Phạm vi nội dung: Tập trung vào các chính sách bộ phận cấu thành theo chu trình đầu tư, bao gồm: chính sách lựa chọn và chuẩn bị dự án đầu tư; chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng; chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng; chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân; chính sách ưu đãi và bảo đảm đầu tư.
• Phạm vi không gian: Đánh giá thực trạng tại Việt Nam (tập trung vào các dự án do Bộ Giao thông Vận tải là cơ quan nhà nước có thẩm quyền) và tham khảo kinh nghiệm quốc tế tại Vương quốc Anh, Hàn Quốc, Trung Quốc cùng một số quốc gia Nam Á.
• Phạm vi thời gian: Đánh giá dữ liệu thực trạng giai đoạn 2011–2018; cuộc điều tra khảo sát sơ cấp được tiến hành từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2017; các kiến nghị và giải pháp đề xuất có tầm nhìn định hướng đến năm 2025.

---

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu quốc tế

Các tài liệu quốc tế được tác giả tổng quan thành các nhóm chuyên đề:

• Bản chất và động cơ tham gia ĐTCT: Khái niệm ĐTCT được phân tích qua nghiên cứu của OECD (2002), Widdus (2005), Li Yaning, Qiping và Eddie (2009). Động cơ tham gia của khu vực công và tư nhân được làm rõ bởi Maskin và Tirole (2007), Carmona (2010). Các đặc trưng và loại hình hợp đồng được ADB (2008), Yongjian, Xinping và Shouqing (2008), Yescombe (2007), V. Brook (2010) hệ thống hóa. Về mặt phân bổ lĩnh vực, ADB (2008) và Lâm Văn Triển (2010) thống kê tại Đông Á và Thái Bình Dương giai đoạn 2000–2009, tỷ trọng vốn ĐTCT tập trung vào năng lượng (35%, đạt 63 tỷ USD), viễn thông (30%, đạt 54 tỷ USD) và giao thông (25%, đạt 46 tỷ USD).
• Thách thức và điều kiện áp dụng: Smith (2008) chỉ ra nguyên nhân thất bại của các dự án ĐTCT tại các nước đang phát triển giai đoạn 1990–2006 xuất phát từ sự thiếu hụt cam kết chính trị và khung pháp lý không ổn định. Banks (2008b) xác định các rào cản từ sự thiếu hụt năng lực quản lý của cơ quan công quyền và rủi ro mất quyền kiểm soát. Finlayson (2008) đưa ra 5 tiêu chí kỹ thuật để áp dụng ĐTCT: quy mô đầu tư đủ lớn để bù đắp chi phí giao dịch cao, chuẩn đầu ra rõ ràng, nhà đầu tư có năng lực cạnh tranh, tối đa hóa hiệu quả vốn đầu tư và phân chia rủi ro cho bên quản trị tốt nhất.
• Nghiên cứu ĐTCT trong xây dựng đường bộ: Reeves (2005) đề xuất các tiêu chí kinh tế đánh giá dự án đường bộ. Singh (2006) và Chung (2010) nghiên cứu kiểm soát rủi ro tài chính giai đoạn vận hành. Banks (2008a) đúc kết 4 điều kiện thành công từ dự án đường phục vụ sân bay Brisbane (Úc). Pascual (2008) nghiên cứu dự án cao tốc tại Philippines, nhấn mạnh sự cần thiết của thể chế hóa và truyền thông. Felix Villalba-Romero, Champika Liyanage và Athena Roumboutsos (2015) nghiên cứu so sánh 4 tình huống đường bộ tại Hy Lạp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và Anh để đề xuất khung chính sách bền vững. Amirullah (2014) khảo sát chính sách tại 8 quốc gia Nam Á, làm rõ việc áp dụng các mô hình BOT, BT, BTO, BLT, BOOT dựa trên nguyên tắc phân bổ rủi ro tối ưu.
• Phương pháp lượng hóa và phân tích rủi ro: Jui-Sheng Chou và cộng sự (2012) kết hợp phân tích giá trị trung bình (MVA) và phân tích nhân tố khẳng định (CFA) để lượng hóa mức độ ảnh hưởng của các yếu tố thành công và phân bổ rủi ro. Li và cộng sự (2010) chỉ ra 4 nhân tố chi phối việc phân bổ rủi ro: mức độ hỗ trợ của nhà nước, thủ tục cấp phép, sự thay đổi của hợp đồng và kinh nghiệm của các bên.

Các hướng nghiên cứu trong nước

Tại Việt Nam, các nghiên cứu được phân loại thành ba nhóm chủ đề:

1. Chính sách thúc đẩy ĐTCT: ADB (2008), Nguyễn Hồng Thái và Thân Thanh Sơn (2015), Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013), Nguyễn Thị Hồng Minh (2016), Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (2010), Bùi Thị Hoàng Lan (2010). Các nghiên cứu này làm rõ vai trò của quyết tâm chính trị, năng lực thể chế và quy trình lựa chọn loại hình ĐTCT. Đinh Kiện (2010) chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến thất bại của các dự án BOT giao thông đường bộ và đề xuất 17 giải pháp thu hút nguồn vốn. Đặng Thị Hà (2013) phân tích chính sách huy động vốn cho đường cao tốc và cảnh báo việc thiếu chế tài quản lý tiến độ.
2. Phương thức tham gia của khu vực tư nhân: Báo cáo của Bộ Giao thông Vận tải (2007–2008) có sự tài trợ của Hiệp hội Phát triển Quốc tế (IDA), nghiên cứu của Nguyễn Hồng Thái (2008), Trương Tấn Viên (2008) khảo sát thực trạng nhưng phần lớn đối tượng điều tra thời kỳ này là các doanh nghiệp nhà nước hoặc công ty cổ phần có vốn nhà nước chi phối.
3. Góc độ cộng đồng và đối tượng thụ hưởng: Nghiên cứu của tổ chức Tiếp cận cộng đồng khu vực Đông Nam Á (2005) cảnh báo việc thu phí hoàn vốn có thể tạo áp lực tài chính đối với người dân có thu nhập thấp nếu mức phí không được tính toán hợp lý.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn

Các công trình đi trước chưa xây dựng được một hệ thống chính sách hoàn chỉnh tiếp cận theo suốt chu trình đầu tư dự án đường bộ (từ khâu chuẩn bị dự án, lựa chọn loại hình hợp đồng, đấu thầu chọn nhà đầu tư, phân bổ rủi ro đến cơ chế bảo đảm, ưu đãi). Ngoài ra, các tiêu chí đánh giá giá trị đồng tiền (Value for Money - VfM), nguyên tắc chia sẻ rủi ro doanh thu và các điều kiện ràng buộc trách nhiệm của các bên liên quan chưa được định hình rõ nét trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam. Luận án tập trung giải quyết khoảng trống này bằng việc xây dựng khung phân tích logic và đề xuất hệ thống giải pháp chính sách đồng bộ.

---

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khái niệm sử dụng

Luận án dựa trên lý thuyết phân tích chính sách công và cách tiếp cận khung logic (Logical Framework Approach) để mô hình hóa CSNN đối với đầu tư ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Chuỗi quan hệ logic bao gồm: Đầu vào (nguồn lực nhân, tài, vật lực, thông tin) $\rightarrow$ Hoạt động (xây dựng văn bản pháp luật, lập bộ máy, xét duyệt dự án) $\rightarrow$ Đầu ra (văn bản quy phạm, gói hỗ trợ, chính sách ưu đãi) $\rightarrow$ Kết quả trung gian (sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân, số lượng dự án triển khai) $\rightarrow$ Tác động dài hạn (phát triển mạng lưới hạ tầng đường bộ, nâng cao chất lượng dịch vụ công).

Tác giả đưa ra định nghĩa: CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là tổng thể các mục tiêu, nguyên tắc và giải pháp mà Nhà nước sử dụng để tác động lên hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ nhằm thực hiện những mục tiêu của Nhà nước.

Để làm rõ bản chất của ĐTCT, luận án phân biệt cụ thể với xã hội hóa và tư nhân hóa:

Tiêu chí	Xã hội hóa đầu tư	Tư nhân hóa đầu tư	ĐTCT trong đầu tư
Chủ thể thực hiện	Mang tính chất toàn thể xã hội	Chỉ phía tư nhân thực hiện	Hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân
Tính chất mục tiêu	Mang tính xã hội	Mang tính thương mại	Kết hợp thương mại và phục vụ công cộng
Cơ chế pháp lý	Không có hợp đồng kinh tế rõ ràng	Giấy phép và quyết định đầu tư	Thỏa thuận nhượng quyền, hợp đồng dự án ràng buộc
Phương thức lựa chọn	Không qua đấu thầu	Bán cổ phần, tài sản, cấp phép	Quy trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư
Cơ quan quản lý	Không có cơ quan chuyên trách	Cơ quan quản lý nhà nước theo ngành	Cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Bộ, UBND cấp tỉnh)
Giám sát thực hiện	Không có chỉ số lượng hóa	Giám sát qua chỉ số doanh nghiệp	Bộ chỉ số đánh giá thực hiện theo từng giai đoạn

Các yêu cầu và nguyên tắc cơ bản của ĐTCT đường bộ

1. Đảm bảo giá trị đồng tiền (Value for Money - VfM): So sánh định lượng và định tính giữa phương án ĐTCT với phương pháp đối sánh khu vực công (Public Sector Comparator - PSC) nhằm chứng minh việc nhượng quyền cho tư nhân mang lại lợi ích ròng cao hơn việc Nhà nước tự đầu tư hoặc vay vốn đầu tư truyền thống.
2. Phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội: Hài hòa giữa lợi ích công cộng và tỷ suất lợi nhuận hợp lý của khu vực tư nhân.
3. Hướng tới tiêu chuẩn đầu ra: Kiểm soát chất lượng công trình và dịch vụ hoàn thiện thay vì can thiệp chi tiết vào quy trình thi công.
4. Tuân thủ nguyên tắc thị trường và trách nhiệm giải trình: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giữ trách nhiệm cuối cùng trước người dân về cung cấp dịch vụ hạ tầng.
5. Phân bổ rủi ro tối ưu: Chuyển giao rủi ro cho bên có khả năng quản lý và xử lý tốt nhất với chi phí thấp nhất; bảo đảm tỷ suất thu nhập trên đầu tư tương xứng với mức độ rủi ro nhà đầu tư gánh chịu.

Phân loại các mô hình hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ

Luận án tổng hợp các mô hình hợp đồng phổ biến dựa trên tài liệu của ADB, WB và Cục Quản lý Đường bộ Liên bang Hoa Kỳ (FHWA):

• O&M (Kinh doanh - Quản lý): Nhà nước đầu tư và sở hữu; tư nhân vận hành và bảo trì với mức phí dịch vụ cố định.
• BT (Xây dựng - Chuyển giao): Tư nhân xây dựng công trình và chuyển giao ngay cho Nhà nước; Nhà nước thanh toán bằng ngân sách hoặc quỹ đất.
• BLT / BTL (Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao / Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ): Tư nhân bỏ vốn xây dựng, Nhà nước thuê lại dịch vụ và thanh toán định kỳ.
• BOO (Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh): Tư nhân xây dựng, sở hữu và kinh doanh công trình trong thời hạn quy định.
• DBFM (Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Bảo trì): Tư nhân chịu trách nhiệm toàn diện từ thiết kế, huy động vốn đến bảo trì; Nhà nước chịu rủi ro doanh thu và trả phí dịch vụ.
• BOT / BTO (Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao / Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh): Tư nhân thu hồi vốn và lợi nhuận trực tiếp thông qua cơ chế thu phí từ người sử dụng đường bộ.

Hình thức hợp đồng	Tính khả thi thu phí	Quy mô, phạm vi dự án	Khả năng vay thương mại	Mức độ rủi ro tư nhân
O&M	Cao	Nhỏ	Thấp	Thấp
BT	Thấp	Nhỏ	Thấp	Trung bình
BLT / BTL	Cao	Nhỏ	Thấp	Trung bình
BOO	Cao	Nhỏ	Thấp	Trung bình
DBFM	Cao	Nhỏ	Thấp	Trung bình
BOT / BTO	Cao	Lớn	Cao	Cao

Phương pháp nghiên cứu

Luận án áp dụng phương pháp nghiên cứu kết hợp giữa định tính và định lượng:

• Thu thập dữ liệu thứ cấp: Thu thập các số liệu thống kê từ Bộ Giao thông Vận tải, Tổng cục Đường bộ Việt Nam, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các báo cáo nghiên cứu của WB, ADB và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh ĐTCT từ năm 2011 đến năm 2018.
• Thu thập dữ liệu sơ cấp: Thiết kế hai bộ công cụ điều tra thực địa được triển khai từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2017:
  • Phiếu điều tra doanh nghiệp (Phụ lục 1): Khảo sát các doanh nghiệp, nhà đầu tư tư nhân tham gia các dự án ĐTCT đường bộ về môi trường chính sách, rào cản tiếp cận vốn và việc phân bổ rủi ro.
  • Phiếu phỏng vấn sâu (Phụ lục 2): Thực hiện phỏng vấn các cán bộ quản lý nhà nước thuộc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các chuyên gia tư vấn, các tổ chức đào tạo và đại diện người sử dụng dịch vụ đường bộ.
• Phương pháp xử lý và phân tích: Sử dụng phân tích thống kê mô tả, phương pháp chuyên gia, phân tích so sánh và đối chiếu logic theo chu trình chính sách.

---

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan nghiên cứu chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ

Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu khoa học trong nước và quốc tế liên quan đến ĐTCT và chính sách phát triển kết cấu hạ tầng giao thông. Tác giả chỉ ra các thành tựu của các học giả quốc tế trong việc xác định động cơ hợp tác, cấu trúc hợp đồng và quản trị rủi ro tại các nền kinh tế đang phát triển. Đồng thời, chương này phân tích các nghiên cứu trong nước của Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương, Bộ Giao thông Vận tải và các tác giả như Đinh Kiện, Bùi Thị Hoàng Lan, Nguyễn Hồng Thái.

Qua điểm luận, tác giả khẳng định khoảng trống học thuật lớn nhất hiện nay là: chưa có công trình nào nghiên cứu một cách hệ thống, đa chiều các cấu phần của CSNN đối với ĐTCT đường bộ theo chu trình đầu tư khép kín đặt trong điều kiện chuyển đổi thể chế kinh tế của Việt Nam.

Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ

Chương 2 thiết lập nền tảng lý luận toàn diện cho đề tài:

• Phân tích đặc trưng của kết cấu hạ tầng đường bộ: tính hệ thống và đồng bộ, tính định hướng phát triển, tính vùng miền, tính chất dịch vụ công cộng cao, chi phí đầu tư lớn và chu kỳ khai thác dài.
• Xây dựng mô hình chu trình đầu tư ĐTCT đường bộ gồm 3 giai đoạn: Giai đoạn 1 (Lựa chọn và chuẩn bị đầu tư: phân tích nhu cầu, phê duyệt danh mục, lập báo cáo nghiên cứu khả thi); Giai đoạn 2 (Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư: sơ tuyển, phát hành hồ sơ mời thầu, đóng thầu, đàm phán và ký kết hợp đồng); Giai đoạn 3 (Quản lý hợp đồng: triển khai xây dựng, nghiệm thu, khai thác vận hành và chuyển giao).
• Xác định 5 bộ phận cấu thành chính sách theo chu trình: (1) Chính sách lựa chọn và chuẩn bị dự án; (2) Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng; (3) Chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng; (4) Chính sách phân bổ rủi ro; (5) Chính sách ưu đãi và bảo đảm đầu tư.
• Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế: Phân tích mô hình Sáng kiến Tài chính Tư nhân (PFI) tại Vương quốc Anh, hệ thống chính sách hỗ trợ và phân bổ rủi ro tại Hàn Quốc, các bài học về huy động vốn và quản lý nhà nước tại Trung Quốc. Từ đó rút ra 4 bài học cho Việt Nam: cần có khung pháp lý cấp Luật ổn định, áp dụng chặt chẽ tiêu chí VfM, phân định rõ ràng cơ chế chia sẻ rủi ro tài chính và nâng cao năng lực thể chế của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Chương 3: Phương pháp nghiên cứu

Chương 3 trình bày chi tiết khung nghiên cứu, các biến số đo lường và quy trình thu thập, xử lý dữ liệu. Luận án làm rõ quy trình chọn mẫu khảo sát, phương pháp thiết kế bảng hỏi cho các nhóm đối tượng (cơ quan quản lý, doanh nghiệp dự án, ngân hàng tài trợ và người tham gia giao thông). Các kỹ thuật phân tích định tính (phân tích khung logic, tổng hợp thể chế) kết hợp với các kỹ thuật định lượng (thống kê mô tả từ khảo sát thực địa giai đoạn tháng 1 đến tháng 3/2017) được quy định chặt chẽ nhằm đảm bảo tính khách quan và khoa học cho các kết luận đánh giá.

Chương 4: Phân tích thực trạng chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ Việt Nam

Chương 4 cung cấp bức tranh chi tiết về thực trạng kết cấu hạ tầng đường bộ và việc thực thi CSNN giai đoạn 2011–2018:

• Áp lực nhu cầu vốn: Mạng lưới đường bộ gia tăng nhanh chóng nhưng chất lượng còn hạn chế so với khu vực. Trong giai đoạn 2011–2015, vốn ngân sách nhà nước do Bộ Giao thông Vận tải trực tiếp quản lý chỉ đáp ứng được phần nhỏ nhu cầu thực tế, đặt ra áp lực lớn trong việc huy động vốn tư nhân đến năm 2020.
• Thực trạng triển khai các dự án ĐTCT: Hình thức BOT và BT chiếm tỷ trọng áp đảo; việc áp dụng các hình thức khác như BTO, BTL, BLT hay DBFM gần như chưa phát sinh. Các dự án tập trung chủ yếu vào việc cải tạo, nâng cấp các tuyến quốc lộ huyết mạch hiện hữu (như Quốc lộ 1, đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên) thay vì xây dựng các tuyến đường mới hoàn toàn.
• Đánh giá thực trạng các cấu phần chính sách:
  • Chính sách lựa chọn và chuẩn bị đầu tư: Việc lập danh mục dự án còn mang tính chủ quan; thiếu công cụ đánh giá đối sánh khu vực công (PSC) và phân tích giá trị đồng tiền (VfM); nhiều dự án được phê duyệt dựa trên đề xuất tự phát của nhà đầu tư mà chưa đánh giá kỹ khả năng trả phí của người dân.
  • Chính sách lựa chọn nhà đầu tư: Phương thức chỉ định thầu chiếm tỷ lệ lớn (hầu hết các dự án BOT giai đoạn này áp dụng chỉ định thầu do chỉ có một nhà đầu tư tham gia sơ tuyển hoặc đáp ứng hồ sơ), làm suy giảm tính cạnh tranh minh bạch của thị trường.
  • Chính sách phân bổ rủi ro: Nhà nước chuyển giao hầu hết rủi ro thương mại, rủi ro giải phóng mặt bằng và rủi ro sụt giảm doanh thu sang cho nhà đầu tư và các ngân hàng thương mại. Cơ chế giải quyết khi có biến động lớn về lưu lượng phương tiện hoặc sự phản đối của xã hội tại các trạm thu phí chưa được định chế hóa trong hợp đồng.
  • Chính sách ưu đãi và bảo đảm đầu tư: Các cam kết bảo lãnh chuyển đổi ngoại tệ, bảo đảm doanh thu tối thiểu và quyền can thiệp của bên cho vay chưa được thực thi đồng bộ, làm hạn chế khả năng tiếp cận nguồn vốn tín dụng quốc tế dài hạn.
• Nguyên nhân của các hạn chế: Hệ thống pháp lý còn phân tán (chủ yếu điều chỉnh ở cấp Nghị định), năng lực quản trị hợp đồng của đội ngũ cán bộ công quyền còn yếu, và thiếu cơ chế chia sẻ rủi ro tài chính công bằng.

Chương 5: Giải pháp hoàn thiện chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ Việt Nam

Chương 5 xác định bối cảnh hội nhập quốc tế, áp lực trần nợ công và yêu cầu hiện đại hóa hạ tầng giao thông đường bộ đến năm 2025. Tác giả đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện:

• Điều chỉnh và bổ sung mục tiêu chính sách: Hướng tới mục tiêu phát triển bền vững, gắn với 3 chỉ tiêu cốt lõi: đạt giá trị đồng tiền cho Nhà nước; nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực (đất đai, tài chính, công nghệ); phát triển năng lực cạnh tranh của khu vực tư nhân.
• Hoàn thiện chính sách chuẩn bị và lựa chọn dự án: Ban hành bộ tiêu chí định lượng đo lường tính khả thi kinh tế - xã hội; bắt buộc áp dụng công cụ VfM và PSC trước khi đưa dự án vào danh mục kêu gọi đầu tư.
• Đa dạng hóa loại hình hợp đồng: Khuyến khích áp dụng các hợp đồng thuê dịch vụ (BTL, BLT) đối với các tuyến đường khó có khả năng thu phí trực tiếp, hạn chế việc sử dụng hợp đồng BT trả bằng đất đai thiếu minh bạch.
• Cải cách quy trình đấu thầu: Triệt để áp dụng đấu thầu cạnh tranh công khai, chuẩn hóa mẫu hồ sơ mời thầu và ứng dụng rộng rãi hợp đồng mẫu chuẩn quốc tế.
• Xây dựng cơ chế phân bổ rủi ro tối ưu: Phân định rủi ro pháp lý, rủi ro quy hoạch và giải phóng mặt bằng thuộc trách nhiệm của Nhà nước; rủi ro thi công, vận hành giao cho tư nhân; áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu (doanh thu vượt hoặc giảm quá ngưỡng quy định sẽ được phân chia giữa ngân sách và doanh nghiệp dự án).
• Điều kiện thực hiện giải pháp: Nâng cao năng lực thể chế của các cơ quan quản lý nhà nước; minh bạch thông tin đối với người dân và đối tượng trả phí; nâng cao năng lực tài chính và quản trị của nhà đầu tư nội địa.

---

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp mới về mặt khoa học và lý luận

1. Xác định mục tiêu chính sách: Luận án dựa trên lý thuyết phân tích chính sách công để xác định 4 mục tiêu căn bản của CSNN đối với ĐTCT đường bộ: (i) Đảm bảo huy động nguồn vốn; (ii) Nâng cao chất lượng công trình và cải thiện dịch vụ cung cấp; (iii) Sử dụng hiệu quả nguồn vốn nhà nước và các nguồn lực xã hội; (iv) Nâng cao năng lực quản lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư tư nhân.
2. Cấu trúc hóa nội dung chính sách theo chu trình đầu tư: Luận án phân định rõ ràng 5 cấu phần chính sách gắn liền với các mắt xích của chu trình dự án: chuẩn bị dự án; lựa chọn loại hình hợp đồng; lựa chọn nhà đầu tư; phân bổ rủi ro; ưu đãi và bảo đảm đầu tư.
3. Mô hình hóa các nhân tố ảnh hưởng: Luận án luận giải và kiểm chứng khoa học tác động của hệ thống các nhân tố: tính hợp lý của chính sách; quyết tâm chính trị và cam kết thể chế dài hạn; năng lực thể chế công; năng lực và thái độ của khu vực tư nhân; trách nhiệm chi trả của người sử dụng đường bộ và sự tham gia của các tổ chức tài trợ tín dụng.

Đóng góp mới về mặt thực tiễn

1. Bổ sung mục tiêu phát triển bền vững: Đề xuất đưa vào chính sách 3 mục tiêu cụ thể: (1) Đạt giá trị đồng tiền cho Nhà nước; (2) Nâng cao hiệu quả sử dụng tổng thể các nguồn lực (đất đai, công nghệ, nhân lực); (3) Nâng cao năng lực cạnh tranh thực chất của nhà đầu tư tư nhân trong nước.
2. Chuẩn hóa bộ tiêu chí sàng lọc dự án: Đề xuất hệ thống tiêu chí định lượng có thể đo lường và lượng hóa được, khắc phục tình trạng phê duyệt danh mục dự án tràn lan thiếu tính khả thi tài chính.
3. Nguyên tắc phân bổ rủi ro: Khẳng định nguyên tắc chuyển giao rủi ro tối ưu (giao cho bên quản trị tốt nhất) thay vì chuyển giao tối đa; xây dựng công thức tính giá bù rủi ro cấu thành trong tỷ suất lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư để tạo tính hấp dẫn thương mại.
4. Chính sách ưu đãi và bảo đảm dài hạn: Kiến nghị áp dụng các biện pháp ưu đãi thuế, đất đai, hỗ trợ vốn mồi và bảo lãnh doanh thu tối thiểu xuyên suốt toàn bộ chu trình dự án (từ giai đoạn chuẩn bị, xây dựng đến vận hành khai thác).

---

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của đề tài

• Phạm vi khảo sát dữ liệu: Do giới hạn về nguồn lực, cuộc điều tra sơ cấp bằng bảng hỏi và phỏng vấn chuyên sâu chỉ được thực hiện tập trung trong khoảng thời gian ngắn từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2017.
• Giới hạn mẫu nghiên cứu: Dữ liệu thực tiễn chủ yếu tập trung đánh giá các dự án đường bộ do Bộ Giao thông Vận tải là cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chưa khảo sát sâu và toàn diện các dự án giao thông đường bộ được phân cấp quản lý tại Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố.
• Tính toán lượng hóa rủi ro: Luận án chưa đi sâu xây dựng mô hình định lượng chi tiết để tính toán mức giá bù rủi ro cụ thể cho từng cung đường hoặc từng dự án đặc thù do sự hạn chế về tính đồng bộ của số liệu tài chính dự án tại thời điểm nghiên cứu.

Hướng nghiên cứu tiếp theo

• Mở rộng phân tích định lượng tác động của chính sách sau khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) được ban hành và đi vào thực tiễn cuộc sống.
• Xây dựng mô hình mô phỏng tài chính (sử dụng phương pháp mô phỏng Monte Carlo hoặc cây quyết định) để lượng hóa giá trị đối sánh khu vực công (PSC) và mức trần bảo lãnh doanh thu trong các hợp đồng giao thông đường bộ.
• Nghiên cứu cơ chế tham vấn cộng đồng xã hội và đánh giá mức độ sẵn sàng chi trả của người sử dụng đường bộ đối với các dự án cao tốc quy mô lớn tại các vùng kinh tế trọng điểm.

---

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu học thuật và thực tiễn có giá trị chuyên môn cao, phục vụ thiết thực cho các nhóm đối tượng:

• Nghiên cứu sinh, giảng viên và học viên cao học: Là tài liệu tham khảo giá trị trong các chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công, Kinh tế phát triển và Kinh tế giao thông vận tải; cung cấp cách tiếp cận khung logic để phân tích chính sách và hệ thống hóa lý thuyết về ĐTCT đường bộ.
• Các cơ quan hoạch định và quản lý nhà nước (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Tài chính, UBND các địa phương): Cung cấp cơ sở khoa học để rà soát, hoàn thiện các quy định về lập danh mục dự án, hồ sơ mời thầu chuẩn hóa, bộ tiêu chí đánh giá giá trị đồng tiền và quy trình đàm phán hợp đồng ĐTCT.
• Các nhà đầu tư tư nhân, doanh nghiệp hạ tầng và tổ chức tín dụng: Giúp hiểu rõ cơ chế vận hành chính sách, cấu trúc các loại rủi ro tiềm tàng trong từng giai đoạn đầu tư và phương pháp xác định mức bù đắp rủi ro để thương thảo hợp đồng dự án đạt hiệu quả kinh tế tối ưu.

---

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa thế nào về đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ?

Luận án xác định đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là phương thức Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cùng hợp tác thực hiện đầu tư xây dựng công trình hạ tầng đường bộ thông qua hợp đồng phân chia rõ ràng trách nhiệm, lợi ích và rủi ro giữa các bên. ĐTCT khác với tư nhân hóa ở chỗ Nhà nước vẫn duy trì vai trò chủ thể và chịu trách nhiệm giải trình cuối cùng trước xã hội về dịch vụ công, chứ không chuyển giao hoàn toàn quyền sở hữu hay thoái thác trách nhiệm như trong tư nhân hóa.

2. Tỷ trọng vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho đường bộ giai đoạn 2011–2015 là bao nhiêu?

Theo số liệu của Bộ Giao thông Vận tải được luận án trích dẫn, trong giai đoạn 2011–2015, vốn ngân sách nhà nước dành cho đầu tư xây dựng đường bộ đạt 299.114.404 triệu đồng, chiếm 90% tổng số vốn do Bộ Giao thông Vận tải trực tiếp quản lý để đầu tư phát triển hạ tầng giao thông (332.601.882 triệu đồng).

3. Chính sách nhà nước đối với ĐTCT đường bộ gồm những cấu phần nào theo chu trình đầu tư?

Theo luận án, CSNN đối với ĐTCT đường bộ được cấu thành từ 5 bộ phận chính sách gắn liền với chu trình đầu tư:

1. Chính sách về lựa chọn và chuẩn bị dự án đầu tư.
2. Chính sách về lựa chọn loại hình hợp đồng ĐTCT.
3. Chính sách về lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng.
4. Chính sách về phân bổ rủi ro giữa Nhà nước và tư nhân.
5. Chính sách về ưu đãi và bảo đảm đầu tư.

4. Luận án đưa ra những nguyên tắc cơ bản nào trong phân bổ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư?

Luận án xác lập hai nguyên tắc phân bổ rủi ro cốt lõi:

• Phân bổ rủi ro tối ưu: Rủi ro phải được phân chia cho bên có khả năng quản lý và xử lý tốt nhất (các rủi ro thương mại, kỹ thuật, thi công chuyển giao cho tư nhân; rủi ro pháp lý, thể chế, giải phóng mặt bằng do Nhà nước đảm nhận; các rủi ro bất khả kháng và biến động lớn về cung cầu cần được chia sẻ). Chuyển giao rủi ro phải là chuyển giao tối ưu chứ không phải tối đa.
• Tương xứng giữa lợi nhuận và rủi ro: Đảm bảo cho nhà đầu tư tư nhân có tỷ suất lợi nhuận trên vốn đầu tư tương xứng với mức độ rủi ro mà họ phải gánh chịu, được tính toán thông qua các khoản giá bù rủi ro cộng với lãi suất cơ bản.

5. Luận án đề xuất bổ sung các mục tiêu cụ thể nào để chính sách hướng tới phát triển bền vững?

Để hướng tới phát triển bền vững, luận án đề xuất bổ sung 3 mục tiêu cụ thể cho CSNN đối với ĐTCT đường bộ tại Việt Nam:

1. Đạt được giá trị đồng tiền (Value for Money - VfM) cho Nhà nước.
2. Nâng cao hiệu quả khai thác và sử dụng tổng thể các nguồn lực (bao gồm đất đai, nguồn lực tài chính, công nghệ và nhân lực).
3. Tăng cường năng lực chuyên môn, quản trị và tài chính của khu vực nhà đầu tư tư nhân trong nước.

---

Kết luận

Luận án tiến sĩ của Lê Hồng Minh đã giải quyết trọn vẹn mục tiêu nghiên cứu thông qua việc thiết lập khung lý luận hệ thống về chính sách nhà nước đối với đầu tư ĐTCT trong xây dựng đường bộ dựa trên cách tiếp cận chu trình đầu tư và khung logic chính sách. Nghiên cứu đã làm rõ thực trạng áp dụng chính sách tại Việt Nam giai đoạn 2011–2018, chỉ ra những hạn chế cốt lõi trong cơ chế lựa chọn dự án, phương thức chỉ định thầu và sự thiếu cân bằng trong phân bổ rủi ro giữa khu vực công và khu vực tư. Các giải pháp và kiến nghị được đề xuất có căn cứ khoa học, bám sát các nguyên tắc kinh tế thị trường và thông lệ quốc tế, đóng góp luận cứ thiết thực cho tiến trình hoàn thiện thể chế ĐTCT ngành giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2025.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG XÂY DỰNG ĐƯỜNG BỘ Hình thức ĐTCT được sử dụng phổ biến tại các nước trên thế giới từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX. Kể từ năm 1992, khi Chính phủ Vương quốc Anh đưa ra “Sáng kiến tài chính tư nhân” nhằm khuyến khích hình thức ĐTCT trong cung ứng dịch vụ công, nhiều mô hình tương tự được áp dụng tại nhiều nước phát triển và sau đó là các quốc gia đang phát triển. Đến nay ĐTCT đã thể hiện là một phương thức có triển vọng trong cung cấp hàng hóa công cộng, và vì vậy thu hút mối quan tâm của các nhà khoa học. Trong quá trình tổng quan nghiên cứu, tác giả tổng hợp được nhiều công trình nghiên cứu liên quan tới đầu tư theo hình thức ĐTCT cũng như CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.

Các công trình nghiên cứu nước ngoài Về mặt khoa học, lý luận, các nghiên cứu tập trung vào việc làm rõ khái niệm ĐTCT (Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), 2002; Widdus, 2005; LiYaning, Qiping và Eddie, 2009), động cơ của nhà nước và tư nhân khi tham gia vào ĐTCT (Maskin và Tirole, 2007; Carmona, 2010), đặc điểm của ĐTCT (Ngân hàng Châu Á (ADB), 2008; Yongjian, Xinping và Shouqing, 2008), loại hình ĐTCT (Yescombe, 2007; ADB, 2008; V. Brook, 2010), các yếu tố tác động tới sự phát triển ĐTCT (Martin, D. và cộng sự, 2010; Abdul-Aziz và P. Dưới giác độ thực tiễn, công trình nghiên cứu của các nhà nghiên cứu, tư vấn quốc tế tập trung vào việc khảo sát thực trạng, phân tích và đánh giá tình hình thực hiện và đưa ra khuyến nghị cho các nước đang phát triển.

Các báo cáo nghiên cứu thực tiễn rất đa dạng, có thể kể đến Sahni (2006), Ho Paul (2006), Banks (2008a), Kauffmann (2008), Tanaka (2008) và các tổ chức quốc tế như ADB, WB v. Theo phạm vi không gian, ADB khẳng định ĐTCT đã tồn tại ở đa số các quốc gia đang phát triển. Mặc dù vậy, khả năng thu hút nguồn vốn thành công lại chỉ tập trung vào một số nước như Trung Quốc, Ấn Độ, Brazil, Ba Lan. Trái với kỳ vọng của chính phủ nhiều nước, ĐTCT có thể phát triển ở những nước này, nhưng lại kém phát triển ở những nước khác.

8 Theo lĩnh vực hoạt động, ĐTCT được thiết lập trong cung cấp các dịch vụ công và đầu tư vào việc xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Các lĩnh vực phát triển mạnh của ĐTCT là giao thông, môi trường, năng lượng, viễn thông (ADB, 2008). Tại các nước Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư theo hình thức ĐTCT vào lĩnh vực năng lượng chiếm 35% (đạt 63 tỉ đô la) trong khu vực, lĩnh vực viễn thông chiếm 30% (đạt 54 tỉ đô la), lĩnh vực giao thông chiếm 25% (đạt 46 tỉ đô la) giai đoạn 2000 - 2009 (Lâm Văn Triển, 2010). Mặc dù những điểm tích cực và lợi ích của ĐTCT trong phát triển kết cấu hạ tầng đang tiếp tục là động lực chính cho việc tăng cường ứng dụng mô hình này trong tương lai, Smith (2008) đã chỉ ra những thất bại trong đầu tư bằng phương thức ĐTCT vào xây dựng kết cấu hạ tầng tại các nước đang phát triển giai đoạn 1990-2006 và khẳng định sự ủng hộ và cam kết về mặt chính trị có ý nghĩa sống còn đảm bảo sự thành công và bền vững cho các hợp đồng theo ĐTCT.

Đến lượt mình, yếu tố chính trị lại phụ thuộc vào sự độc lập về mặt chính sách, tính tin cậy và ổn định của khung pháp lý và hợp đồng, phát triển thị trường vốn, các giải pháp hạn chế rủi ro. Những thách thức chính đối với ĐTCT trong một nền kinh tế mới nổi được Banks (2008b) đưa ra bao gồm: nhà đầu tư tư nhân thiếu năng lực về mặt chuyên môn để tiến hành ĐTCT, nhà nước không đủ năng lực và kỹ năng cần thiết cho quản lý ĐTCT, ĐTCT có thể đồng nghĩa với việc nhà nước mất kiểm soát. Ở cấp độ ngành, Finlayson (2008) cho thấy rằng ĐTCT không thể áp dụng cho mọi dự án đầu tư. Những yêu cầu đặt ra để có thể áp dụng hình thức ĐTCT là: (i) quy mô đầu tư phải đủ lớn để bù đắp chi phí giao dịch cao, (ii) yêu cầu đối với đầu ra phải được xác định rõ, (iii) nhà đầu tư tư nhân phải đủ năng lực cạnh tranh để có thể đấu thầu và thực hiện đầu tư, (iv) ĐTCT tối đa hóa hiệu quả vốn đầu tư, (v) đảm bảo nguyên tắc phân chia rủi ro cho bên có năng lực quản lý tối ưu.

ĐTCT trong xây dựng đường bộ cũng được nghiên cứu trên giác độ thực tiễn ở nhiều nước. Reeves (2005) đã xác định một số tiêu chí kinh tế để đánh giá đầu tư đường bộ theo mô hình ĐTCT bao gồm mức độ cạnh tranh để phục vụ thị trường tốt hơn, tính hiệu quả và nâng cao giá trị đồng tiền, phân bổ rủi ro, đổi mới và tái cơ cấu tài chính. Singh (2006) và Chung (2010) đã nghiên cứu về kiểm soát rủi ro tài chính trong giai đoạn khai thác công trình. Nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện đầu tư xây dựng đường phục vụ hoạt động mặt đất cho sân bay Brisbane (Queensland, Australia), Banks (2008a) cho rằng những yêu cầu để áp dụng ĐTCT thành công cho đầu tư xây dựng đường bộ là: (i) cam kết 9 chính trị mạnh mẽ, (ii) có luận chứng kinh tế đúng đắn, (iii) tìm hiểu kỹ thị trường trước khi tiến hành quá trình đấu thầu và (iv) năng lực của nhóm cán bộ chuẩn bị đầu tư.

Pascual (2008) nghiên cứu dự án đường cao tốc theo hình thức ĐTCT tại Phi-lip- pin và chỉ ra rằng, điều kiện tiên quyết để đi đến thành công của đầu tư là việc thể chế hóa ĐTCT, thể hiện ở khung pháp lý và chính sách đủ mạnh và một chương trình truyền thông toàn diện. Các nghiên cứu liên quan đến chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT thường tập trung vào nhà nước (chủ thể ban hành và tổ chức thực thi chính sách), khu vực tư nhân (đối tượng chính sách) và các chính sách bộ phận đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT. Theo Yescombe (2007), ADB (2008), nhà nước là lực lượng quyết định sự phát triển của ĐTCT, có trách nhiệm tạo môi trường cho ĐTCT bao gồm khung chính sách, khung pháp lý, thống nhất các quy định pháp luật, thủ tục đấu thầu, nguồn vốn và các công cụ tài chính, trọng tài, giải quyết tranh chấp, giám sát và đánh giá. ĐTCT được thúc đẩy bởi động lực từ phía nhà nước do trách nhiệm đảm bảo hạ tầng giao thông vận tải cho sự phát triển của nền kinh tế - xã hội trong giới hạn nguồn lực hạn hẹp (Maskin và Tirole, 2007), tuy nhiên phương thức này cũng đòi hỏi xác định được một cách rõ ràng về vai trò, trách nhiệm và rủi ro đặt ra đối với nhà nước (ADB, 2008).

Jui-Sheng Chou và cộng sự (2012) trong nghiên cứu về các nhân tố quan trọng và phân bổ rủi ro chính sách ĐTCT sử dụng phương pháp phân tích giá trị trung bình (MVA) và phân tích nhân tố (CFA) để tính toán mức độ quan trọng tương đối và khả năng giải thích của hai nhóm yếu tố trong chính sách ĐTCT là nhóm yếu tố thành công chủ yếu và nhóm yếu tố về phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân Từ phía khu vực nhà đầu tư tư nhân, động lực tham gia vào ĐTCT được quyết định bởi kỳ vọng có được lợi nhuận hợp lý một cách lâu dài, bền vững cùng với các cơ hội kinh doanh mới (Yescombe, 2007). Để có thể tham gia vào hợp đồng ĐTCT, đối tác tư nhân phải có năng lực tài chính đủ mạnh, lựa chọn được dự án đầu tư tốt, kiên trì theo đuổi lợi ích hợp lý dài hạn. Khi tham gia vào ĐTCT, khu vực tư nhân cần tiến hành những biện pháp nhằm nâng cao giá trị đồng tiền đầu tư (Banks, 2008b). Mức độ tham gia của khu vực tư nhân cũng phụ thuộc vào việc xác định được rõ ràng vai trò, trách nhiệm lợi nhuận và rủi ro tương xứng với kết quả và những đóng góp.

Từ góc độ đối tượng thụ hưởng và các bên khác có liên quan, nghiên cứu của ADB (2008) cho thấy rằng trong một số trường hợp, ĐTCT tập trung vào nhóm người có thu nhập thấp sẽ không đủ sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư tư nhân. Những quan ngại từ phía người sử dụng, các nhà tài trợ và các tổ chức xã hội gợi 10 ý những cách tiếp cận mới để phát triển ĐTCT trong việc đáp ứng nhu cầu của nhóm khách hàng thu nhập thấp, một mặt khuyến khích thúc đẩy khu vực tư nhân, mặt khác vẫn lưu ý đối tượng thụ hưởng là nhóm người thu nhập thấp, cân bằng rủi ro với lợi ích cho các bên. Tuy nhiên các nghiên cứu chưa xác định yếu tố có ảnh hưởng tới thái độ, hành vi và động cơ của khu vực nhà đầu tư tư nhân và các nhà tài trợ cũng như những gợi ý chính sách nhằm nâng cao về nhận thức và thúc đẩy sự tham gia của những tác nhân này vào ĐTCT. FelixVillalba-Romero, ChampikaLiyanage và AthenaRoumboutsos (2015) sử dụng nghiên cứu so sánh 4 tình huống điển hình về đầu tư xây dựng công trình đường bộ theo hình thức ĐTCT tại 4 quốc gia khác nhau là Hy Lạp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và Vương quốc Anh và gợi ý thiết kế chính sách bền vững, hiệu quả cho ĐTCT trong xây dựng đường bộ.

Nhóm tác giả xem xét và so sánh các khía cạnh phát triển bền vững cơ bản (xã hội, môi trường và kinh tế) và các yếu tố quản lý đầu tư truyền thống (thời gian, chi phí và chất lượng), từ đó đưa ra gợi ý chính sách tập trung vào các yếu tố của giai đoạn xây dựng, đàm phán và tài trợ đầu tư theo hình thức ĐTCT để phát triển một cách bền vững. Sử dụng phương pháp nghiên cứu khám phá dựa trên nghiên cứu định tính, Amirullah (2014) đã tổng hợp, phân tích và đánh giá về chính sách của nhà nước đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT tại 8 quốc gia Nam Á và chỉ ra rằng chính sách và quy định ĐTCT áp dụng mô hình khác nhau bao gồm hợp đồng quản lý, cho thuê, BOT, BOT-Toll, BOT-Annuity, BT, BTO, BLT, BOOT…, tuy nhiên lựa chọn mô hình nào tùy thuộc vào đặc điểm công trình đầu tư.