Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO 1. Nghèo Nghèo đói không chỉ là vấn đề của một quốc gia hay từng vùng, từng dân tộc, đây là hiện tượng đã và đang diễn ra trên toàn cầu ảnh hưởng lớn đến đời sống và sự phát triển của xã hội. Tùy vào điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế, xã hội của mỗi quốc gia mà tính chất, mức độ nghèo là khác nhau. Do đó, nghèo đói và xóa đói, giảm nghèo là một trong những vấn đề đã và đang nhận được sự quan tâm của Chính phủ các nước.
Nghèo diễn tả sự thiếu cơ hội để có thể sống một cuộc sống tương ứng với các tiêu chuẩn tối thiểu nhất định. Trong đó tiêu chí chung nhất xác định mức độ đói nghèo là mức thu nhập tối thiểu để thỏa mãn nhu cầu cơ bản của con người. Tiêu chí này thay đổi tùy thuộc vào từng quốc gia, từng địa phương và qua từng thời kỳ. Một số khái niệm về nghèo trên thế giới được đưa ra như sau: Ngân hàng thế giới (WB) cho rằng: Đói nghèo là sự thiếu hụt không thể chấp nhận được trong phúc lợi xã hội của con người, bao gồm cả khía cạnh sinh lý học và xã hội học.
Sự thiếu hụt về sinh lý học là không đáp ứng đủ nhu cầu về vật chất và sinh học như dinh dưỡng, sức khỏe, giáo dục và nhà ở. Sự thiếu hụt về mặt xã hội học liên quan đến các vấn đề như bình đẳng, rủi ro và được tự chủ, tôn trọng trong xã hội. Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) nêu khái niệm nghèo theo chuẩn thu nhập như sau: Nghèo diễn tả sự thiếu cơ hội để sống một cuộc sống tương ứng với các tiêu chuẩn tối thiểu nhất định. Tuyên bố của Liên hiệp quốc tháng 6/2008 đã nêu: Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội.
Nghèo có nghĩa 9 là không đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không có đất đai trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là sự không an toàn, không có quyền và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh. Tại Hội nghị chống đói nghèo khu vực Châu Á- Thái Bình Dương do ESCAP tổ chức tại BangKok - Thái Lan tháng 9/1993 các quốc gia trong khu vực trong đó có Việt Nam đã thống nhất cao rằng: “Nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận” [3, tr.
Đây có thể coi là một khái niệm chung nhất về nghèo, một khái niệm mở, trong đó các tiêu chí và chuẩn mực đánh giá về đói nghèo còn để ngỏ về mặt định lượng. Vấn đề quan trọng nhất khái niệm nêu ra là những nhu cầu cơ bản của con người, mà nếu không được thỏa mãn nhu cầu đó thì họ chính là những người nghèo đói. * Phân loại nghèo: Nghèo được phân chia thành hai dạng: - Nghèo tuyệt đối là sự thiếu hụt so với mức sống (nhu cầu) tối thiểu. Nghèo tuyệt đối đề cập đến tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng những nhu cầu cơ bản tối thiểu cho cuộc sống.
Khái niệm này nhằm vào phúc lợi kinh tế tuyệt đối của người nghèo, được xếp theo cách tiếp cận “đáp ứng nhu cầu cơ bản tối thiểu”. - Nghèo tương đối là sự thiếu hụt của một bộ phận dân cư so với mức sống trung bình của cộng đồng đạt được và ở một thời kỳ nhất định. Sự thiếu hụt này dựa trên cơ sở một tỷ lệ nào đó so với mức thu nhập bình quân của dân cư, có quốc gia xác định dựa trên 1/3 thu nhập bình quân, có quốc gia lại 10 dựa trên 1/3 thu nhập bình quân. Phương pháp tiếp cận này cho thấy rằng nghèo khổ là khái niệm động thay đổi theo không gian và thời gian, tập trung vào phúc lợi của tỷ lệ số dân nghèo nhất, có tính đến mức phân phối phúc lợi của toàn xã hội.
Từ cách hiểu như trên, có thể nhận thấy khái niệm nghèo tương đối phát triển theo thời gian, tùy thuộc vào mức sống của xã hội. Tại Việt Nam qua nhiều thập niên cách đo lường và đánh giá nghèo chủ yếu thông qua thu nhập. Chuẩn nghèo được xác định dựa trên mức chi tiêu đáp ứng những nhu cầu tối thiểu và được quy thành tiền. Nếu người có thu nhập thấp dưới mức chuẩn nghèo thì được đánh giá thuộc diện hộ nghèo.
Đây chính là chuẩn nghèo đơn chiều do Chính phủ quy định. Tuy nhiên, cách tiếp cận theo thu nhập đã dẫn đến tình trạng bỏ sót đối tượng, phân loại đối tượng nghèo chưa chính xác và đầy đủ từ đó chính sách hỗ trợ mang tính cào bằng và chưa phù hợp với nhu cầu. Để thực hiện mục tiêu giảm nghèo hiệu quả, bền vững hơn, tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa 13 đã thông qua Nghị quyết về đẩy mạnh mục tiêu giảm nghèo bền vững đến năm 2020, trong đó nêu rõ: “xây dựng chuẩn nghèo mới theo phương pháp tiếp cận đa chiều nhằm bảo đảm mức sống tối thiểu (thu nhập) và đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản” [28]. Nghèo đa chiều có thể được hiểu là tình trạng con người không được đáp ứng ở mức tối thiểu một số nhu cầu cơ bản trong cuộc sống.
Nghèo không hẳn là đói ăn, thiếu uống hoặc thiếu các điều kiện sống, sinh hoạt khác mà nghèo đói còn được gây ra bởi các rào cản về xã hội và các tác nhân ngăn chặn cá nhân hoặc cộng đồng được tiếp cận với các nguồn lực, thông tin và dịch vụ. Mặc dù có nhiều khái niệm khác nhau được đưa ra nhưng có thể thấy nghèo là một hiện tượng xã hội, mang tính chất đa chiều, thể hiện sự thiếu hụt do không được thỏa mãn hoặc đáp ứng một cách đầy đủ các nhu cầu cơ bản của con người. Chuẩn nghèo và tiêu chí xác định chuẩn nghèo Chuẩn nghèo là công cụ để phân biệt người nghèo và người không nghèo, đồng thời là công cụ để đo lường và giám sát đói nghèo. Chuẩn nghèo có sự biến động theo thời gian và không gian.
* Tiêu chí xác định chuẩn nghèo của thế giới Hiện nay, có khá nhiều chuẩn nghèo đang được áp dụng trên thế giới theo các tiêu chí khác nhau. Tuy nhiên, Ngân hàng Thế giới (WB) đưa ra thước đo đói nghèo áp dụng như sau [23, tr.19-20] - Các nước công nghiệp phát triển: 14 USD/ngày/người. - Các nước Đông Á: 4 USD/ngày/người. - Các nước thuộc Mỹ Latinh và vùng Caribe: 2 USD/ngày/người.
- Các nước đang phát triển: 1 USD/ngày/người. - Các nước nghèo, một số người được coi là đói nghèo: thu nhập dưới 0,5 USD/ngày/người. Tuy vậy các quốc gia đều đưa ra chuẩn đói nghèo riêng của từng nước mình và thường thấp hơn chuẩn đói nghèo mà WB khuyến nghị. Sau đây là mức chuẩn nghèo của một số quốc gia (2002) Bảng 1.1: Mức chuẩn nghèo của một số quốc gia Chuẩn nghèo Quốc gia Đơn vị tính Thu nhập Chi tiêu Đông Á Trung Quốc Đô la Mỹ/năm 625,00 Đông Nam Á Cam-pu-chia Riên/ngày 1.837,00 Lào Kip/tháng 20.911,00 Phi-lip-pin Pê-sô/năm 11.605,00 Thái Lan Bạt/tháng 882,00 Việt Nam Nghìn đồng/năm 1.790,00 12 Chuẩn nghèo Quốc gia Đơn vị tính Thu nhập Chi tiêu Nam Á Ấn Độ Thành thị Ru-pi Ấn Độ/tháng 454,11 Nông thôn Ru-pi Ấn Độ/tháng 327,56 Nê-pan Ru-pi Nê Pan/năm 4.404,00 Pa-ki-xtan Ru-pi Pa-ki- 748,56 xtan/tháng Xri Lan-ca Ru-pi Xri Lan- 791,67 ca/tháng Trung Á A-déc-bai-gian Nghìn Ma-nat/năm 120,00 Ca-dắc-xtan Ten-ghê/tháng 4.005,63 Thái Bình Dương Phi-ji Đô la/tuần 83,00 Mic-rô-nê-xi-a Đô la Mỹ/năm 767,58 Xa-moa Ta-la/tuần 37,49 Tôn-ga Pan-ga/năm 8.061,00 Tu-va-lu Đô la ÚC/tuần 84,24 Nguồn: Chuẩn nghèo và thước đo nghèo ở một số quốc gia, Nguyễn Văn Phẩm.
* Tiêu chí xác định chuẩn nghèo tại Việt Nam Tại Việt Nam ngưỡng nghèo được đánh giá thông qua chuẩn nghèo, dựa trên các tính toán của các cơ quan chức năng như Tổng cục Thống kê hay Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội (MOLISA). Chuẩn nghèo theo Tổng cục Thống kê được xác định dựa trên cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới (WB), gồm hai mức: - Nghèo lương thực thực phẩm: tổng chi dùng chỉ tính riêng cho phần lương thực thực phẩm, làm sao để đảm bảo lượng dinh dưỡng tối thiểu cho một người là 2100 kcal/ngày đêm; 13 - Nghèo chung: tổng chi dùng cho cả giỏ hàng tiêu dùng tối thiểu, được xác định bằng cách ước lượng tỷ lệ: 70% chi dùng dành cho lương thực thực phẩm, 30% cho các khoản còn lại. Chuẩn nghèo của Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội được xác định một cách tương đối bằng cách làm tròn số và áp dụng cho từng khu vực và vùng miền khác nhau (nông thôn miền núi, hải đảo, nông thôn đồng bằng, thành thị). Những hộ có thu nhập bình quân đầu người dưới mức quy định nêu trên được xác định là hộ nghèo.
Chuẩn nghèo tại Việt Nam được điều chỉnh qua từng giai đoạn [2]: Chuẩn nghèo 1993-1995: Hộ nghèo là hộ có thu nhập bình quân đầu người quy theo gạo/tháng dưới 20 kg đối với thành thị, dưới 15 kg đối với khu vực nông thôn. Chuẩn nghèo 1996-1997: + Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: dưới 15 kg. + Vùng nông thôn, đồng bằng, trung du: dưới 20 kg. + Vùng thành thị: dưới 25 kg.
Chuẩn nghèo 1998-2000: + Vùng nông thôn miền núi, hải đảo: dưới 15 kg (tương đương 55 ngàn đồng). + Vùng nông thôn, đồng bằng, trung du: dưới 20 kg (tương đương 70 ngàn đồng). + Vùng thành thị: dưới 25 kg (tương đương 90 ngàn đồng). Chuẩn nghèo 2001-2005: + Vùng nông thôn miền núi, hảo đảo: 80.000 đồng/người/tháng.
+ Vùng nông thôn đồng bằng: 100.000 đồng/người/tháng. + Vùng thành thị: 150.000 đồng/người/tháng. - Chuẩn nghèo giai đoạn 2006-2010 Khu vực nông thôn: những hộ có mức thu nhập bình quân từ 200.000 đồng/người/tháng (2.000 đồng/người/năm) trở xuống là hộ nghèo. 14 Khu vực thành thị: những hộ có mức thu nhập bình quân từ 260.000 đồng/người/tháng (dưới 3.000 đồng/người/năm) trở xuống là hộ nghèo [29].
- Chuẩn hộ nghèo, hộ cận nghèo áp dụng cho giai đoạn 2011-2015 + Hộ nghèo ở nông thôn là hộ có mức thu nhập bình quân từ 400.000 đồng/người/tháng (từ 4.000 đồng/người/năm) trở xuống. + Hộ nghèo ở thành thị là hộ có mức thu nhập bình quân từ 500.000 đồng/người/tháng (từ 6.000 đồng/người/năm) trở xuống.