Tổng quan nghiên cứu

Công tác giảm nghèo bền vững luôn là chủ trương lớn, nhất quán và xuyên suốt trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Trên quy mô cả nước, tiến trình xóa đói giảm nghèo đã gặt hái được những thành tựu mang tính lịch sử: tỷ lệ hộ nghèo giảm mạnh từ 58,1% năm 1993 xuống còn 19,4% năm 2004 và tiếp tục giảm xuống mức 4,25% vào năm 2016. Khi chuyển dịch sang chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn 2016–2020, tỷ lệ nghèo toàn quốc năm 2017 được ghi nhận ở mức 7%, giảm 1,3% so với năm 2016. Tuy nhiên, tại khu vực miền Trung, đặc biệt là các địa bàn trung du bán sơn địa, việc duy trì kết quả giảm nghèo vẫn đối mặt với nhiều nguy cơ tái nghèo do điều kiện tự nhiên khắc nghiệt, biến đổi khí hậu và hạn chế về nguồn lực sinh kế.

Huyện Quế Sơn, tỉnh Quảng Nam là địa bàn mang tính đặc thù với cơ cấu kinh tế chủ yếu dựa vào nông nghiệp. Nghiên cứu này được thực hiện nhằm phân tích toàn diện việc tổ chức thực hiện các chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Quế Sơn từ năm 2016 đến năm 2018, chỉ rõ những mặt thành công, điểm nghẽn thể chế, đồng thời đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực thực thi chính sách công giai đoạn tiếp theo. Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ 14 đơn vị hành chính cấp xã của huyện Quế Sơn, đặt trong mối tương quan với các chính sách trọng điểm của Trung ương như Nghị quyết số 80/NQ-CP, Quyết định số 1722/QĐ-TTg và chính sách đặc thù của tỉnh Quảng Nam theo Nghị quyết số 13/2017/NQ-HĐND.

Ý nghĩa của đề tài được khẳng định qua việc trực tiếp giải quyết bài toán giảm nghèo cấp cơ sở, hỗ trợ địa phương đạt mục tiêu hạ tỷ lệ hộ nghèo từ 10,31% (tương ứng 2.921 hộ) năm 2016 xuống còn 6,36% (1.845 hộ) vào cuối năm 2018, tạo tiền đề vững chắc để huyện Quế Sơn tiến tới mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo khu vực trung du xuống dưới 7% và tiệm cận mức dưới 2% ở các vùng phát triển theo định hướng của Tỉnh ủy Quảng Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết thực thi chính sách công làm nền tảng phân tích quá trình chuyển hóa các quyết định chính trị thành hành động thực tiễn tại bộ máy chính quyền địa phương. Quá trình này đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội và đối tượng thụ hưởng. Đồng thời, luận văn kết hợp tiếp cận khung lý thuyết nghèo đa chiều, chuyển đổi tư duy đo lường từ đơn chiều dựa trên thu nhập sang đánh giá mức độ thiếu hụt các quyền an sinh xã hội cơ bản.

Hệ thống khái niệm nền tảng trong nghiên cứu bao gồm:

  1. Nghèo đa chiều: Trạng thái thiếu hụt các điều kiện sống tối thiểu, được xác định khi hộ gia đình thiếu hụt từ một phần ba tổng điểm trở lên đối với các chỉ số đo lường dịch vụ xã hội cơ bản.
  2. Chuẩn nghèo giai đoạn 2016–2020: Mức chuẩn kết hợp giữa tiêu chí thu nhập (từ đủ 700.000 đồng/người/tháng trở xuống tại khu vực nông thôn và từ đủ 900.000 đồng/người/tháng trở xuống tại khu vực thành thị) cùng mức độ thiếu hụt từ 3 chỉ số trong 5 dịch vụ xã hội cơ bản gồm y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch - vệ sinh và thông tin.
  3. Chính sách giảm nghèo bền vững: Hệ thống tổng thể các công cụ pháp lý, kinh tế và xã hội do Nhà nước ban hành nhằm tạo lập sinh kế, nâng cao năng lực tự vươn lên của người nghèo và ngăn chặn tái nghèo.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để phân tích các hiện tượng kinh tế - xã hội trong mối quan hệ vận động đa chiều. Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm toàn bộ 14 đơn vị hành chính cấp xã (13 xã và thị trấn Đông Phú) thuộc huyện Quế Sơn với tổng dân số trên 92.000 người, trong đó khảo sát trực tiếp cơ cấu của hơn 1.845 hộ nghèo và 2.300 hộ cận nghèo trên địa bàn. Phương pháp chọn mẫu điển hình được áp dụng tại các xã trung du khó khăn như Quế Phong, Quế An và các khu vực ven cụm công nghiệp để đánh giá tác động chính sách chuyển đổi nghề nghiệp.

Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ hệ thống văn kiện của Đảng bộ tỉnh Quảng Nam, các báo cáo tổng kết giai đoạn 2015–2018 của Ủy ban nhân dân huyện Quế Sơn và dữ liệu thống kê từ ngành Lao động - Thương binh và Xã hội. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phỏng vấn chuyên sâu cán bộ phụ trách công tác giảm nghèo, kết hợp điều tra bảng hỏi đối với người dân. Phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp và so sánh định lượng được lựa chọn nhằm lượng hóa chính xác mức độ thay đổi của các chỉ số thiếu hụt đa chiều, đảm bảo tính khách quan và khoa học cho toàn bộ luận điểm. Quá trình thu thập và xử lý dữ liệu được tiến hành liên tục từ năm 2016 đến năm 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tốc độ giảm nghèo tại huyện Quế Sơn đạt mức tăng trưởng ấn tượng và vượt chỉ tiêu đề ra: Tỷ lệ hộ nghèo toàn huyện năm 2016 là 10,31% với 2.921 hộ, đến năm 2017 giảm xuống còn 8,06% với 2.309 hộ, và đến cuối năm 2018 chỉ còn 1.845 hộ nghèo, chiếm tỷ lệ 6,36%. Tỷ lệ giảm nghèo bình quân đạt 1,97%/năm, vượt mức kế hoạch giảm từ 1,5% đến 2%/năm do Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Nam giao.

Thứ hai, việc triển khai các chính sách hỗ trợ tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản đạt độ bao phủ toàn diện: 100% người nghèo và người thuộc hộ cận nghèo được cấp thẻ bảo hiểm y tế miễn phí hoặc hỗ trợ mức đóng; chính sách hỗ trợ tiền điện sinh hoạt 30 kWh/hộ/tháng được thực hiện thường xuyên, đúng đối tượng; chính sách miễn giảm học phí và hỗ trợ chi phí học tập theo Nghị định số 86/2015/NĐ-CP đã tạo điều kiện cho hàng nghìn học sinh, sinh viên nghèo yên tâm đến trường.

Thứ ba, đầu tư hạ tầng nông thôn gắn với xây dựng nông thôn mới tạo ra bước đột phá về tư liệu sản xuất: Toàn huyện đã kiên cố hóa 603,315 km đường giao thông trên tổng số 935,12 km (đạt 64,52%), bê tông hóa 17,336 km đường giao thông nội đồng và hoàn thành 272 km kênh mương thủy lợi, đảm bảo năng lực tưới tiêu chủ động cho hơn 3.300 ha đất trồng lúa và hoa màu.

Thứ tư, nguyên nhân nghèo đói có sự phân hóa sâu sắc: Kết quả tổng điều tra cho thấy nhóm hộ nghèo không có khả năng tự thoát nghèo chiếm tỷ lệ lớn, chủ yếu rơi vào các hộ có người già neo đơn, người tàn tật, ốm đau dài ngày hoặc thiếu hoàn toàn tư liệu sản xuất và kỹ năng nghề nghiệp.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi tạo nên sự chuyển biến tích cực tại Quế Sơn là việc địa phương đã kịp thời thể chế hóa các chính sách cấp trên thành Nghị quyết số 07-NQ/HU của Huyện ủy và Kế hoạch số 61/KH-UBND của Ủy ban nhân dân huyện, đồng thời tận dụng hiệu quả nguồn lực từ Nghị quyết số 13/2017/NQ-HĐND của tỉnh về chính sách khuyến khích thoát nghèo bền vững. Các công cụ hỗ trợ có điều kiện như vay vốn tín dụng ưu đãi từ Ngân hàng Chính sách xã hội đã kích thích ý thức tự lực của người dân thay vì tâm lý trông chờ, ỷ lại.

Khi so sánh với kinh nghiệm thực tiễn tại một số địa phương khác, kết quả của Quế Sơn cho thấy tính đặc thù rõ nét. Nếu như tỉnh Đồng Nai giảm tỷ lệ nghèo xuống mức 0,9% vào năm 2017 nhờ phát triển công nghiệp hóa vượt bậc, hay tỉnh Quảng Ninh đưa tỷ lệ hộ nghèo xuống còn 2,25% năm 2017 nhờ nguồn lực ngân sách dồi dào, thì Quế Sơn có quỹ đất nông nghiệp chiếm tới 18.486,38 ha trong tổng số 25.117,15 ha đất tự nhiên, do đó việc thoát nghèo gắn chặt với phát triển kinh tế nông hộ và hạ tầng thủy lợi. Mô hình hỗ trợ đa dạng sinh kế tại Quế Sơn có điểm tương đồng với tỉnh Tuyên Quang (nơi giảm tỷ lệ nghèo từ 27,81% năm 2016 xuống 19,32% năm 2017) ở cách tiếp cận lồng ghép vốn chương trình mục tiêu quốc gia với sản xuất hàng hóa nông nghiệp.

Về phương diện trực quan hóa, toàn bộ dữ liệu thực trạng có thể được phản ánh mạch lạc qua biểu đồ đường thể hiện đà giảm tỷ lệ hộ nghèo liên tục từ 10,31% (2016) xuống 8,06% (2017) và 6,36% (2018), kết hợp với bảng phân tích tỷ trọng 5 chiều thiếu hụt đa chiều để làm rõ các nút thắt về nhà ở, vệ sinh và thông tin tại 14 xã, thị trấn.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Đổi mới công tác tuyên truyền và nâng cao ý thức tự lực: Đẩy mạnh các hình thức tuyên truyền sân khấu hóa và phát huy mạng lưới tuyên truyền viên cơ sở tại 100% thôn, khối phố; xóa bỏ triệt để tâm lý trông chờ vào trợ cấp của Nhà nước. Mục tiêu đến năm 2025 có 100% hộ nghèo trong độ tuổi lao động đăng ký cam kết lộ trình thoát nghèo. Chủ thể thực hiện: Ban Tuyên giáo Huyện ủy phối hợp Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội huyện Quế Sơn.

  2. Tăng cường nguồn vốn tín dụng chính sách gắn với phát triển cụm công nghiệp: Nâng mức tăng trưởng dư nợ cho vay ưu đãi tại Ngân hàng Chính sách xã hội lên mức tối thiểu 10%/năm; liên kết đào tạo nghề giữa 3 cụm công nghiệp trên địa bàn huyện với các cơ sở dạy nghề, phấn đấu giải quyết việc làm ổn định cho hơn 1.200 lao động nông thôn mỗi năm trong giai đoạn 2020–2025. Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân huyện Quế Sơn, Ngân hàng Chính sách xã hội và các doanh nghiệp tuyển dụng.

  3. Tiếp tục hoàn thiện hạ tầng kỹ thuật phục vụ sản xuất: Huy động các nguồn lực ngân sách và đóng góp cộng đồng để bê tông hóa thêm 50 km đường giao thông nông thôn và 30 km kênh mương nội đồng mỗi năm, mở rộng diện tích tưới tiêu chủ động vượt mức 3.300 ha hiện nay, hỗ trợ trực tiếp cho 18.486,38 ha đất nông nghiệp. Chủ thể thực hiện: Phòng Kinh tế - Hạ tầng chủ trì cùng Ủy ban nhân dân các xã.

  4. Phân loại chuẩn xác và chuyển đổi chính sách an sinh xã hội: Thực hiện rà soát định kỳ 2 lần/năm để tách bạch nhóm nghèo kinh niên (già yếu, khuyết tật không có sức lao động, chiếm khoảng 30% đến 40% tổng số hộ nghèo) chuyển sang diện bảo trợ xã hội thường xuyên, tập trung nguồn lực giảm nghèo có điều kiện cho các hộ có khả năng phát triển kinh tế. Chủ thể thực hiện: Sở Lao động - Thương binh và Xã hội tỉnh Quảng Nam và Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội huyện Quế Sơn.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý nhà nước: Cung cấp bằng chứng thực tiễn về quy trình tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo đa chiều cấp huyện, giúp các cơ quan quản lý hoàn thiện cơ chế phân bổ nguồn vốn và xây dựng tiêu chí đánh giá an sinh xã hội phù hợp với vùng nông thôn miền Trung.

  2. Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên chuyên ngành Chính sách công, Quản lý công: Đóng vai trò là tài liệu tham khảo có giá trị học thuật cao về phương pháp vận dụng lý thuyết thực thi chính sách công vào giải quyết vấn đề nghèo đa chiều tại địa phương cụ thể, phục vụ giảng dạy và nghiên cứu thực địa.

  3. Đội ngũ cán bộ làm công tác giảm nghèo và đoàn thể cấp cơ sở: Là tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ hữu ích trong việc điều tra, rà soát hộ nghèo, tiếp cận các chiều thiếu hụt và thiết kế các mô hình sinh kế, vay vốn sản xuất phù hợp với từng nhóm đối tượng tại 14 xã, thị trấn.

  4. Các tổ chức phi chính phủ và định chế tài chính vi mô: Hỗ trợ các tổ chức phát triển nắm bắt chính xác nhu cầu thiếu hụt dịch vụ cơ bản của người dân, từ đó xây dựng các dự án tài trợ phát triển cộng đồng, nâng cao chất lượng nguồn nước, nhà ở và chuyển giao kỹ thuật sản xuất đạt hiệu quả cao nhất.

Câu hỏi thường gặp

  1. Tiêu chí xác định hộ nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn 2016–2020 gồm những gì? Hộ nghèo nông thôn được xác định khi có thu nhập bình quân từ đủ 700.000 đồng/người/tháng trở xuống, hoặc thu nhập trên 700.000 đồng đến 1.000.000 đồng nhưng thiếu hụt từ 3 chỉ số dịch vụ xã hội cơ bản trở lên. Tại thành thị, mức thu nhập chuẩn tương ứng là 900.000 đồng/tháng.

  2. Kết quả giảm nghèo nổi bật nhất tại huyện Quế Sơn giai đoạn 2016–2018 là gì? Tỷ lệ hộ nghèo tại Quế Sơn giảm liên tục từ 10,31% (2.921 hộ) năm 2016 xuống còn 8,06% (2.309 hộ) năm 2017 và chỉ còn 6,36% (1.845 hộ) vào cuối năm 2018. Tốc độ giảm bình quân đạt 1,97%/năm, vượt mức kế hoạch đề ra.

  3. Đâu là rào cản lớn nhất đối với tính bền vững của công tác giảm nghèo tại Quế Sơn? Rào cản lớn nhất là tỷ trọng hộ nghèo do già yếu, neo đơn, bệnh tật hiểm nghèo còn cao, thiếu hụt đất sản xuất và một bộ phận người dân vẫn còn tâm lý thụ động, trông chờ vào các khoản hỗ trợ trực tiếp từ Nhà nước.

  4. Chính sách hạ tầng đã hỗ trợ công tác giảm nghèo tại địa phương ra sao? Huyện đã hoàn thành 603,315 km đường giao thông kiên cố (đạt 64,52%), 17,336 km đường nội đồng và 272 km kênh mương thủy lợi, đảm bảo nguồn nước tưới ổn định cho 3.300 ha đất canh tác, tạo điều kiện thuận lợi cho giao thương và phát triển sản xuất.

  5. Bài học kinh nghiệm nào từ các tỉnh khác có thể áp dụng tại Quế Sơn? Bài học quan trọng nhất từ các tỉnh Đồng Nai, Quảng Ninh và Tuyên Quang là chuyển đổi phương thức trợ cấp từ cho không sang hỗ trợ có điều kiện, đồng thời phát triển mạng lưới dạy nghề gắn trực tiếp với nhu cầu tuyển dụng của các khu, cụm công nghiệp.

Kết luận

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận về thực thi chính sách công và phương pháp tiếp cận đo lường nghèo đa chiều theo chuẩn mực mới.
  • Khẳng định thành tựu giảm nghèo ấn tượng tại huyện Quế Sơn khi giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 10,31% năm 2016 xuống còn 6,36% vào cuối năm 2018.
  • Xác định rõ vai trò đòn bẩy của cơ sở hạ tầng với 603,315 km đường giao thông và 272 km kênh mương phục vụ 3.300 ha đất nông nghiệp.
  • Làm rõ các nguyên nhân gây nghèo kinh niên và điểm nghẽn về nhận thức tự lực của người dân tại vùng bán sơn địa.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ về truyền thông, tín dụng việc làm, đầu tư hạ tầng và hoàn thiện cơ chế an sinh xã hội.

Đóng góp quan trọng nhất của luận văn là cung cấp một bức tranh toàn diện, khách quan và có hệ thống về thực tiễn thực thi chính sách giảm nghèo đa chiều tại cấp huyện, đóng vai trò luận cứ khoa học tin cậy cho các nhà quản lý. Trong giai đoạn 2021–2025, các kết quả nghiên cứu này cần được tiếp tục vận dụng để xây dựng các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững theo các chuẩn nghèo mới. Độc giả, các nhà nghiên cứu và cán bộ hoạch định chính sách hãy khai thác chi tiết các giải pháp trong công trình này để áp dụng hiệu quả vào công tác quản trị công tại địa phương.