CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu Vấn đề huy động vốn đầu tư ngoài NSNN cho xây dựng phát triển được rất nhiều nhà nghiên cứu kinh tế cũng như các chuyên gia kinh tế trong nước và ngoài nước quan tâm. Ở nước ngoài, nhiều công trình nghiên cứu dựa trên nghiên cứu thực chứng, đã đúc kết được những bài học quý từ các nước tiên tiến trong việc áp dụng các hình thức đầu tư nhằm huy động vốn ngoài NSNN cho đầu tư phát triển nói chung và đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng, để các nước đang phát triển nghiên cứu, học tập. Tại nhiều quốc gia, việc tư nhân hóa hay hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư (PPP) trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đã được thực hiện cách đây hàng thế kỷ, mô hình hợp tác đầu tư này, là một giải pháp xuất phát từ các nguyên nhân như sự hạn chế của NSNN, yêu cầu ngày càng cao về cơ sở hạ tầng hiện đại và sự tham gia rộng rãi của người dân trong giải quyết các vấn đề chung của đất nước.
Ở Việt Nam, nhiều các đề tài nghiên cứu cấp bộ đã được công bố, các đề tài về phát triển cơ sở hạ tầng đã tập trung nghiên cứu về hình thức đầu tư PPP, một hình thức đầu tư nhằm huy động vốn ngoài NSNN cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đang được xem là ”cứu cánh” cho vấn đề thiếu vốn để phát triển đất nước. Song, thông qua đó, cũng có thể thấy, tại Việt Nam, sự tham gia của khu vực ngoài NSNN vào phát triển hệ thống giao thông, nhất là đường cao tốc đến nay vẫn rất hạn chế. Câu hỏi đặt ra là: nguyên nhân vì đâu khu vực ngoài NSNN chưa tích cực tham gia đầu tư xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam? Trong giai đoạn tới, Chính phủ làm thế nào để hấp dẫn họ góp vốn thực hiện các dự án xây dựng và phát triển đường cao tốc? Nghiên cứu để tìm lời ra giải cho câu hỏi này, vì thế mang ý nghĩa thiết thực. Các nghiên cứu ở nước ngoài Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước đi trước trong xây dựng và phát triển hệ thống giao thông đường bộ và đường cao tốc cho thấy, Chính phủ các nước 11 đều đã đưa ra và thực thi các chính sách, pháp luật nhằm tập hợp mọi nguồn lực trong xã hội để phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó có đường cao tốc.
Đơn cử như Cộng hòa Ba Lan, Chính phủ đã ban hành Luật số 17 năm 2005 về liên danh Công – Tư, Luật số 17 đã trở thành kim chỉ nam cho hoạt động phát triển cơ sở hạ tầng bằng hình thức liên kết giữa Nhà nước và khu vực tư, từ đó bài toán thiếu vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng nói chung và phát triển hệ thống đường cao tốc nói riêng của Ba Lan, đã được khắc phục, nâng cấp, kiến tạo và phát triển. Để giảm tải cho áp lực thiếu vốn đầu tư từ NSNN và thực tế để có thể thực hiện thành công các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, trong đó có đường cao tốc, một loại hàng hóa công mà hầu như không có quốc gia nào, Chính phủ không khuyến khích sự tham gia góp vốn đầu tư từ mọi thành phần trong nền kinh tế, kiến tạo nên, vừa để đa dạng hóa nguồn vốn đầu tư, vừa tập hợp kinh nghiệm quản lý vốn đầu tư hiệu quả và huy động sự tham gia giải quyết các vấn đề lớn của Nhà nước từ khu vực ngoài NSNN, góp phần thực hiện các mục tiêu chiến lược của Chính phủ các nước. Về mặt lý luận Trong các hình thức đầu tư nhằm huy động vốn ngoài NSNN cho phát triển kinh tế T xã hội, hình thức hợp tác công tư (PPP), được xem như một sự đột phá, một giải pháp hữu hiệu tháo gỡ tình trạng thiếu vốn cho đầu tư phát triển ở một số nước. Hình thức hợp tác công tư đã được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới từ đầu những năm 90 của thế kỷ trước.
Đến nay, tại những nước đã áp dụng thành công hình thức PPP, PPP thể hiện là một phương thức được kỳ vọng trong cung cấp hàng hóa công cộng, giải bài toán thiếu vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng. Chính vì vậy, hình thức PPP thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, nhiều nhà quản lý và Chính phủ của nhiều nước trên thế giới, đã có nhiều công trình, nhiều đề tài nghiên cứu về hình thức đầu tư PPP. Các nghiên cứu, trước tiên tập trung làm rõ các khái niệm đầu tư ngoài khu vực Nhà nước, như khái niệm PPP, đặc điểm của PPP (Yescombe, 2007); Các yếu tố tác động đến sự phát triển của PPP, các chức năng của Nhà nước đối với sự phát triển của PPP (Yescombe, 2007); Những hành động 12 mà khu vực tư nhân cần thực hiện nhằm nâng cao giá trị đồng tiền đầu tư khi tham gia hợp tác công tư. Đồng thời, theo Yescombe để khắc phục những khiếm khuyết của thị trường, Chính phủ có thể lựa chọn một số cách thức như: T Chính phủ sử dụng cơ chế giá kèm theo thuế hoặc trợ cấp để khuyến khích sự tham gia cung ứng hàng hóa công từ thị trường (như trường hợp của Nhật Bản).
T Chính phủ ủy quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân. T Chính phủ trực tiếp cung cấp hàng hóa công, dịch vụ công, đặc biệt là những dịch vụ công thuần túy khi Chính phủ cần đảm bảo thực hiện mục tiêu công bằng và hiệu quả; đồng thời Chính phủ có đủ nguồn lực cũng như năng lực quản lý về lĩnh vực đó. T Chính phủ hỗ trợ cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa, dịch vụ công thông qua việc ban hành các chính sách, như để khu vực tư bình đẳng trong việc tiếp cận các dòng vốn trên thị trường. Một trong những thất bại của thị trường, theo các kết quả nghiên cứu, đó là nếu Chính phủ cho phép tư nhân trực tiếp cung ứng dịch vụ công không thuần túy, như để khắc phục tình trạng tắc nghẽn giao thông qua thu phí, sẽ có thể gây tổn thất phúc lợi xã hội.
Nếu như vậy, có thể hiểu Chính phủ đã khắc phục được tất cả những thất bại của thị trường? Trong trường hợp này, dường như Chính phủ có đủ nguồn lực cung ứng dịch vụ công và năng lực quản lý dịch vụ công hiệu quả mà không gây tổn thất phúc lợi xã hội? Nghiên cứu của Duncan (1948) cho ra đời lý thuyết ”sự lựa chọn công cộng” (public choice theory), theo lý thuyết này, các chính sách của Chính phủ được hoạch định bởi các cá nhân hoặc nhóm vì quyền lợi riêng tư, do đó, hiệu quả chi tiêu công phụ thuộc lớn vào điều kiện thể chế, đặc biệt là quy trình cấp phát ngân sách, mức phân cấp và tỷ trọng hàng hóa dịch vụ công trong rổ hàng hóa do Chính phủ cung cấp. Duncan còn cho rằng cải cách trong khu vực công muốn thành công phải thay đổi tận gốc, trước hết là loại trừ động cơ và các điều kiện nuôi dưỡng đặc quyền, đặc lợi. Song, Duncan mặc dù đã chỉ ra nguyên nhân, nhưng chưa đầy đủ để có thể giải thích sự thất bại của thị trường. 13 Khi nghiên cứu tình hình thực tế trong xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng của Việt Nam, Ông Kijiyokora, giám đốc Công ty Đường cao tốc miền Trung Nhật Bản đã đưa ra nhận xét: Tình hình xây dựng và phát triển đường bộ ở Việt Nam hiện nay cũng giống như ở Nhật Bản cách đây gần 50 năm.
Ông cũng cho biết kinh nghiệm phát triển hệ thống giao thông đường bộ và đường cao tốc của Nhật Bản, đó là Nhật Bản đã chia thành bốn giai đoạn phát triển để huy động vốn. Ngay từ năm 1950, Chính phủ Nhật Bản đã đưa ra biện pháp như ”thuế xăng dầu” để đầu tư phát triển đường bộ cũng như đường cao tốc. Sau đó là xây dựng cơ chế quỹ vốn chung các tuyến đường cao tốc có khả năng thu hồi vốn nhanh cũng được ưu tiên đầu tư trước với mức phí giao thông cao gấp ba đến bốn lần mức phí tương ứng tại Pháp và Mỹ. Ngoài ra Chính phủ Nhật Bản đã thành lập một Công ty Nhà nước về đầu tư, quản lý đường bộ.
Chính phủ Nhật Bản cũng áp dụng cơ chế thu hồi vốn đất kinh doanh mà không phải nộp thuế để phát triển mạng lưới đường cao tốc. Kết quả của việc áp dụng ”thuế xăng dầu” năm 2005 Chính phủ Nhật Bản đã thu được 3000 tỷ Yên để tái đầu tư, nâng cấp đường bộ và phát triển đường cao tốc. Về thực tiễn Ở góc độ thực tiễn, nghiên cứu của các nhà khoa học và các chuyên gia tư vấn tập trung vào việc khảo sát thực trạng, đánh giá tình hình thực tế thực hiện, từ đó, đưa ra khuyến nghị đối với các nước đang phát triển trong việc áp dụng các hình thức đầu tư nhằm huy động vốn ngoài NSNN cho đầu tư xây dựng và phát triển đường cao tốc. Theo phân tích của các chuyên gia thuộc ADB năm 2008, tại các nước đã thực hiện PPP, đều có đặc điểm chung: + Thỏa thuận hợp đồng xác định vai trò và trách nhiệm của Nhà nước cũng như của khu vực tư nhân, + Chia sẻ rủi ro hợp lý, + Lợi nhuận của khu vực tư nhân cần tương xứng với kết quả và những đóng góp.
14 Theo Yescombe (2007), ADB (2008), trong hình thức hợp tác công – tư, về phía Nhà nước, Nhà nước có vai trò quyết định sự phát triển của PPP, Nhà nước tạo môi trường như chính sách, khung pháp lý, đồng thời Nhà nước thống nhất các quy định pháp luật, thủ tục đấu thầu, tạo nguồn vốn và các công cụ tài chính, làm trọng tài khi cần giải quyết các tranh chấp, Nhà nước thực hiện kiểm tra, giám sát và đánh giá quá trình thực thi dự án. Về phía tư nhân, để có thể tham gia dự án PPP, khu vực tư phải có đủ năng lực tài chính để theo đuổi lợi ích hợp lý với thời gian tương đối dài. Trong nhiều thập niên vừa qua, hợp tác giữa nhà nước – tư nhân đã trở thành một phương thức cung cấp dịch vụ công chủ yếu tại hầu hết các quốc gia ở Châu Á, cả các quốc gia phát triển và các quốc gia đang phát triển.