CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỦ TỤC HẢI QUAN ĐIỆN TỬ THEO HƯỚNG ÁP DỤNG CÁC CHUẨN MỰC HẢI QUAN HIỆN ĐẠI 1.1 Thủ tục hải quan điện tử 1.1 Hải quan và thủ tục hải quan 1.1 Hải quan Để làm rõ và đầy đủ về lý luận thủ tục hải quan và TTHQĐT, trong chương này NCS sẽ bắt đầu từ bàn luận nhận thức về hải quan. Nội hàm khái niệm về hải quan được đưa ra để cùng nhận thức, hoặc cao hơn là để thống nhất nhận thức về một lĩnh vực có tính đa dạng này. Khái niệm về hải quan đã được nêu ra tại luật Hải quan năm 2001 của Việt Nam, tại từ điển tiếng Việt và của WCO; nội hàm đưa ra nhằm giải thích hải quan là cảng biển, hải quan là tổ chức quản lý nhà nước, tiếp cận từ công cụ của nhà nước hải quan là lực lượng vũ trang, lực lượng bán vũ trang, thuế quan. Như vậy, cần phải có một sự tiếp cận hệ thống thì mới có thể nhận thức đầy đủ được về hải quan.
Trước hết, về điều kiện cần và đủ để có hải quan Khi có “giao thương quốc tế” thì sẽ xuất hiện hải quan, vấn đề này dễ được nhận biết nhất, đó là khi xảy ra chiến tranh. Với chiến tranh giữa hai nước láng giềng thì hải quan biên giới của mỗi nước lập tức đồng loạt đóng cửa; khi chiến tranh thế giới (lần thứ I và thứ II) xảy ra thì tất cả các quốc gia tham chiến đều ngừng hoạt động hải quan vì không thể tiếp tục giao thương quốc tế trong hoàn cảnh chiến tranh như vậy. Mặt khác, nếu không có “cửa khẩu” thì không có địa bàn để hải quan hoạt động và do vậy không có hải quan. Điều dễ thấy ở đây là biên giới nhiều quốc gia thường có độ dài tính bằng trăm hoặc nghìn km, trong khi cửa khẩu thì không thể trải dài trên toàn tuyến như vậy.
Ở những địa bàn biên giới mà không có cửa khẩu thì hải quan không hiện diện được; mặc dù có nhiều tổ chức hoạt -18- động ở biên giới, nhưng không tổ chức nào có thể làm thay thế chức năng của hải quan. Như vậy, những quốc gia có chủ quyền kinh tế, thực hiện hoạt động giao thương quốc tế, thiết lập được những cửa khẩu trên lãnh thổ thì quốc gia đó có điều kiện cần và đủ để thành lập và đưa vào hoạt động hải quan của mình. Thứ hai, về vị trí của hải quan Hải quan được ví như “người gác cổng kinh tế” với chức năng, nhiệm vụ kiểm soát hàng hóa ra vào quốc gia và cho phép thông quan hàng hóa đến mức nào. Theo đó, hải quan của hầu hết các nước trên thế giới đều được giao thu thuế và phí trong lĩnh vực xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa thương mại.
Đây là lý do để rất nhiều nước đã đặt hải quan trực thuộc Bộ Tài chính (như Nhật Bản, Hàn Quốc, Malaysia, Thái lan, Indonesia…); Hải quan Pháp đặt trực thuộc Bộ Kinh tế - Tài chính - Công nghiệp. Tuy nhiên, có quốc gia như Trung Quốc lại đặt hải quan thành một cơ quan ngang Bộ với lý do hải quan là lực lượng vũ trang, không thể đặt trong Bộ Tài chính được hoặc như Cu Ba lại đặt hải quan thành một Bộ người đứng đầu là một thành viên Chính phủ; tại Nga có Ủy ban Hải quan liên bang trực thuộc Chính phủ; cơ quan Hải quan New Zealand là cơ quan trực thuộc Chính phủ. Sau sự kiện 11/9/2001 hải quan Mỹ đã chuyển từ Bộ Tài chính sang trực thuộc Bộ An ninh nội địa [67]. Hải quan Việt Nam, khi mới thành lập năm 1945 trực thuộc Bộ Tài chính, năm 1954 chuyển sang trực thuộc Bộ Công thương, năm 1962 chuyển sang trực thuộc Bộ Ngoại thương, năm 1984 chuyển lên trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng, năm 2002 chuyển về trực thuộc Bộ Tài chính cho tới hiện nay.
Thực tế, trên phạm vi toàn cầu cũng như ở Việt Nam, theo từng thời kỳ của quốc gia thì vị trí của cơ quan hải quan sẽ được bố trí để phù hợp. Những thay đổi này có thể giải thích rằng: hải quan không phải chỉ có một vị trí riêng lẻ, mà có tới một tổ hợp gồm nhiều vị trí ràng buộc với nhau, rất hiếm thấy ở các ngành khác. Theo đó, tùy điều kiện kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng của từng -19- quốc gia trong từng giai đoạn mà nhiệm vụ trọng tâm của cơ quan hải quan sẽ được quy định vị trí có tính quyết định nhất. Khi quốc gia tập trung vào kinh tế thì chức năng thu thuế XNK được coi trọng thì cơ quan hải quan sẽ thuộc Bộ Tài chính, nếu nhiệm vụ an ninh kinh tế, an ninh biên giới phòng chống khủng bố cần coi trọng thì cơ quan hải quan sẽ thuộc Bộ An ninh hoặc cơ quan cấp Bộ trực thuộc Chính phủ.
Thứ ba, về chức năng và thẩm quyền của hải quan Cho dù có những khác biệt về vị trí tổ chức, nhưng hải quan nhiều nước trên thế giới vẫn có những chức năng chung, phổ biến, trong đó chủ yếu là: - Kiểm tra, giám sát, kiểm soát, thu thuế và phí, cho thông quan đối với hàng hóa xuất khẩu - nhập khẩu, quá cảnh hàng hóa, xuất - nhập - quá cảnh đối với phương tiện vận tải xuất khi không có vi phạm pháp luật. - Phát hiện, ngăn chặn, xử lý các hành vi buôn lậu, gian lận thương mại, trốn lậu thuế và những hành vi trái pháp luật khác trong lĩnh vực tiền tệ, phòng trừ dịch bệnh, an toàn sinh học trong xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh. - Bảo vệ an ninh quốc gia, an ninh kinh tế - thương mại, an toàn xã hội. Để thực hiện các chức năng trên, cơ quan hải quan có quyền: - Quyết định và thực hiện việc khám người, khám phương tiện vận tải, nơi cất giấu hàng hóa, tạm giữ người, phương tiện vận tải, hàng hóa khi có căn cứ vi phạm pháp luật.
- Quyết định và thực hiện xử phạt hành chính đối với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực xuất nhập khẩu, xuất nhập cảnh. Đối với những hành vi vi phạm pháp luật đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự thì khởi tố vụ án, khởi tố bị can, thực hiện các hoạt động điều tra. - Quyết định và sử dụng các phương tiện kỹ thuật nghiệp vụ, vũ khí, công cụ hỗ trợ khi trực tiếp làm nhiệm vụ chống buôn lậu, chống vận chuyển trái phép hàng hóa qua biên giới. Từ những chức năng và thẩm quyền trên đây cho thấy hải quan không chỉ là cơ quan quản lý hành chính mà còn là tổ chức vũ trang (gần gũi với lực lượng -20- bộ đội biên phòng), tham gia khởi tố điều tra (gần gũi với lực lượng công an), xử phạt vi phạm hành chính (gần gũi với lực lượng quản lý thị trường), thu thuế phí (gần gũi cơ quan thuế nội địa).
Thứ tư, về địa bàn hoạt động hải quan Hoạt động hải quan có sự khác biệt so với nhiều hoạt động khác trong hệ thống quản lý nhà nước, đó là có địa bàn hải quan riêng, gồm: các cảng biển quốc tế, đường hàng không, đường sông, đường bộ, đường sắt; các địa bàn khác như: khu kinh tế cửa khẩu, khu thương mại tự do, kho ngoại quan, khu bảo thuế, cửa hàng miễn thuế… Tại các địa bàn và khu vực hải quan đó, cho dù có nhiều loại ngành cùng hoạt động (hải quan, bộ đội biên phòng, công an, giao thông vận tải, ngân hàng, cảng vụ, kiểm dịch) nhưng trong địa bàn hoạt động hải quan chỉ có sự phối hợp, không có sự chi phối, chia sẻ quyền lực của hải quan với các lưc lượng, tổ chức khác. Những sự cố xảy ra trong địa bàn hải quan nếu có, trước hết thuộc trách nhiệm của cơ quan hải quan. Tóm lại, tiếp cận từ những vấn đề trên đây là cơ sở để nhận thức được đầy đủ hơn về hải quan, NCS khái quát nội dung về hải quan như sau:“Hải quan là cơ quan quản lý nhà nước thực hiện chủ quyền quốc gia trong giao thương quốc tế. Thực hiện đảm bảo an ninh kinh tế, an toàn xã hội bằng việc kiểm tra, giám sát, kiểm soát, thu thuế và phí, thông quan và ngăn ngừa vi phạm pháp luật, gian lận thương mại trong hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa, quá cảnh hàng hóa, phương tiện vận tải xuất nhập cảnh và quá cảnh”.2 Thủ tục hải quan Thủ tục hải quan bao gồm những quy định của pháp luật nhằm kết nối hoạt động của hải quan với hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa, quá cảnh hàng hóa, xuất nhập cảnh và quá cảnh phương tiện vận tải tại mỗi quốc gia.
Một thủ tục hải quan được coi là hoàn chỉnh khi cả hải quan và tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi điều chỉnh của thủ tục ấy đều đạt được mục đích với sự tuân thủ pháp luật và chi phí thấp nhất. Tùy theo đặc điểm của mình, mỗi quốc gia đều có định nghĩa về thủ tục hải quan. -21- Tại Việt Nam, thủ tục hải quan đã được định nghĩa tại Điều 4 Luật Hải quan năm 2001, theo đó “Thủ tục hải quan là các công việc mà người khai hải quan và công chức hải quan phải thực hiện theo quy định của luật này đối với hàng hóa, phương tiện vận tải”. Định nghĩa này chú trọng đến công việc khai hải quan và kiểm tra, xử lý các nội dung khai báo này [58, tr.
WCO đã định nghĩa tổng quát hơn tại Công ước Kyoto: “Thủ tục hải quan là tất cả các hoạt động mà cơ quan hải quan và những người có liên quan phải thực hiện nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật hải quan” [97, tr. Như vậy, khái niệm này đề cập tất cả các hoạt động mà cơ quan hải quan và những người có liên quan phải thực hiện; giữa các quốc gia không thể có chung một danh mục đầy đủ về thủ tục hải quan, khi thống kê tất cả các thủ tục hải quan khác nhau trên toàn cầu thì bản danh mục này vô cùng đồ sộ. Năm 1973, WCO đã phải đồng thuận ban hành Công ước Kyoto về đơn giản hóa và hài hòa thủ tục hải quan. Mặc dù mục tiêu của công ước này rất rõ ràng và tích cực, nhưng chỉ có 63 quốc gia tham gia (Việt Nam gia nhập từ năm 1997) đã chứng tỏ việc đơn giản hóa và hài hòa thủ tục hải quan không hề dễ dàng để được số đông cộng đồng các quốc gia trên thế giới chấp thuận.