Tổng quan nghiên cứu

Khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế Việt Nam khi đóng góp trung bình 28% đến 29% GDP và chiếm khoảng 10% tổng vốn đầu tư toàn xã hội trong giai đoạn 2011-2020. Tuy nhiên, hiệu quả sử dụng nguồn lực của khối này chưa tương xứng với tiềm năng, bộc lộ nhiều điểm nghẽn về năng suất và quản trị. Việc Việt Nam tham gia các Hiệp định Thương mại Tự do thế hệ mới (NGFTAs), tiêu biểu là Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Hiệp định Thương mại Tự do Việt Nam - EU (EVFTA), đặt ra yêu cầu cấp thiết phải cải cách toàn diện khu vực DNNN nhằm đảm bảo các nguyên tắc bình đẳng, minh bạch và không bóp méo thương mại.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là giải quyết sự bất tương thích giữa quy định pháp lý, thực tiễn tái cơ cấu DNNN tại Việt Nam với các cam kết quốc tế tiêu chuẩn cao. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể bao gồm: làm rõ hệ thống nghĩa vụ pháp lý về DNNN trong CPTPP và EVFTA; đánh giá thực trạng tái cơ cấu DNNN giai đoạn 2011-2020 trên ba trụ cột chính (thể chế kinh tế - quản trị, cơ cấu sở hữu, giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu); và đề xuất hệ thống giải pháp cho giai đoạn 2021-2030. Nghiên cứu giới hạn phạm vi không gian tại Việt Nam trong mối tương quan so sánh với kinh nghiệm của Đông Âu, Trung Quốc, Singapore; phạm vi thời gian đánh giá thực trạng là 2011-2020 và định hướng giải pháp tới năm 2030. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học giúp giảm thiểu nguy cơ tranh chấp thương mại quốc tế, hướng tới tối ưu hóa 100% nghĩa vụ minh bạch và gia tăng tỷ suất sinh lời của vốn nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn tiếp cận vấn đề dựa trên nền tảng của kinh tế học thể chế (Institutional Economics) và lý thuyết quyền tài sản (Property Rights Theory). Theo kinh tế học thể chế, thể chế kinh tế xác lập luật chơi định hình hành vi và hiệu quả phân bổ nguồn lực của doanh nghiệp; sự can thiệp của Nhà nước cần đảm bảo nguyên tắc trung lập cạnh tranh (Competitive Neutrality) để tránh làm méo mó thị trường. Lý thuyết quyền tài sản chỉ ra rằng việc xác định rõ quyền sở hữu, quyền định đoạt và cơ chế chuyển nhượng tài sản nhà nước qua cổ phần hóa sẽ loại bỏ tình trạng "ràng buộc ngân sách mềm" (soft budget constraint), từ đó nâng cao trách nhiệm giải trình.

Khung phân tích của nghiên cứu tích hợp mô hình D-R-E-A-M của Ngân hàng Thế giới (Disclose - Minh bạch, Regulate - Điều tiết, Equitize - Cổ phần hóa, Accountable - Trách nhiệm giải trình, Monitor - Giám sát) và Bộ nguyên tắc quản trị DNNN gồm 39 tiêu chí của OECD (2015). Nghiên cứu làm rõ 4 khái niệm cốt lõi:

  • Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (NGFTAs): Các hiệp định thương mại vượt ra ngoài khuôn khổ cắt giảm thuế quan truyền thống, bao hàm các tiêu chuẩn sau đường biên giới như lao động, môi trường, mua sắm chính phủ và DNNN.
  • Doanh nghiệp nhà nước theo chuẩn quốc tế: Doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ hoặc nắm giữ trên 50% quyền biểu quyết, chi phối quyết định chiến lược và có doanh thu thương mại vượt ngưỡng 200 triệu Quyền rút vốn đặc biệt (SDR), tương đương khoảng 6.400 tỷ VND.
  • Trợ cấp phi thương mại (Non-commercial assistance - NCA): Các hình thức hỗ trợ tài chính, bảo lãnh tín dụng, chuyển giao đất đai hoặc vốn ưu đãi mà Nhà nước dành cho DNNN làm tổn hại đến lợi ích thương mại của đối tác.
  • Trung lập cạnh tranh: Môi trường kinh doanh nơi các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế vận hành theo các điều kiện thị trường tương đương nhau mà không chịu sự phân biệt đối xử.

Phương pháp nghiên cứu

Tác giả áp dụng phương pháp nghiên cứu liên ngành giữa luật học kinh tế và kinh tế học thực nghiệm. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ hệ thống niên giám thống kê của Tổng cục Thống kê, cơ sở dữ liệu của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cùng các báo cáo chuyên đề của Ngân hàng Thế giới, OECD và IMF trong giai đoạn 2011-2020.

Về quy mô mẫu khảo sát, luận văn nghiên cứu toàn bộ khối 83 tập đoàn, tổng công ty nhà nước (nắm giữ 92% tổng tài sản của khối doanh nghiệp 100% vốn nhà nước) và hơn 500 doanh nghiệp độc lập thuộc diện tái cơ cấu. Phương pháp chọn mẫu chủ đích toàn bộ (purposive complete sampling) được lựa chọn vì khối doanh nghiệp quy mô lớn này phản ánh chính xác nhất năng lực cạnh tranh và rủi ro vi phạm cam kết quốc tế của nền kinh tế.

Các phương pháp phân tích cụ thể gồm:

  • Phương pháp luật học so sánh: Đối chiếu chi tiết từng điều khoản của Chương 17 CPTPP và Tiểu mục III EVFTA với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam (Luật Doanh nghiệp 2005, 2014, 2020; Luật số 69/2014/QH13; Nghị định 131/2018/NĐ-CP).
  • Phương pháp thống kê mô tả và so sánh định lượng: Phân tích các chỉ số tài chính, tốc độ tăng trưởng vốn, doanh thu, lợi nhuận, tỷ số nợ trên vốn chủ sở hữu và vòng quay vốn của DNNN so với khu vực tư nhân và doanh nghiệp FDI.
  • Phương pháp phân tích thể chế: Đánh giá sự chuyển đổi mô hình đại diện chủ sở hữu nhà nước từ cơ chế chủ quản bộ ngành sang Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC) và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC).

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tồn tại độ lệch pháp lý lớn về định nghĩa DNNN và nghĩa vụ công khai thông tin. Trong khi CPTPP và EVFTA xác định DNNN là doanh nghiệp có tỷ lệ sở hữu nhà nước trên 50% vốn điều lệ kèm ngưỡng doanh thu từ 200 triệu SDR (khoảng 6.400 tỷ VND) đến 500 triệu SDR (khoảng 15.700 tỷ VND), thì Luật Doanh nghiệp 2014 của Việt Nam từng giới hạn DNNN chỉ là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Sự bất tương thích này tạo ra khoảng trống pháp lý khiến nhiều doanh nghiệp có vốn nhà nước chi phối thoát khỏi diện kiểm soát nghĩa vụ minh bạch theo các cam kết thương mại.

Thứ hai, hiệu quả sử dụng nguồn lực và đòn bẩy tài chính của khu vực DNNN chưa tương xứng với ưu thế nắm giữ. Số liệu giai đoạn 2011-2018 cho thấy số lượng doanh nghiệp 100% vốn nhà nước giảm khoảng 2 lần thông qua sắp xếp lại, nhưng tổng tài sản tăng 1,3 lần và vốn chủ sở hữu tăng 1,8 lần. Tuy nhiên, tỷ lệ nợ trên vốn chủ sở hữu của khối DNNN lên tới 4,1 lần, cao hơn đáng kể so với mức bình quân 2,5 lần của toàn bộ khu vực doanh nghiệp, 2,3 lần của khối tư nhân và 1,8 lần của khu vực FDI. Vòng quay vốn của DNNN chỉ đạt 0,3 lần/năm, thấp hơn nhiều so với mức 0,7 lần của khối tư nhân và 1,2 lần của khối FDI.

+-------------------------------------------------------------------------+
|                  SO SÁNH CHỈ SỐ TÀI CHÍNH NĂM 2017                      |
+--------------------------+----------+-------------------+---------------+
| Thành phần kinh tế       | ROE (%)  | Nợ/Vốn CSH (lần)  | Vòng quay vốn |
+--------------------------+----------+-------------------+---------------+
| Doanh nghiệp Nhà nước    |  11,4%   |       4,1         |    0,3 lần    |
| Doanh nghiệp tư nhân     |   6,0%   |       2,3         |    0,7 lần    |
| Doanh nghiệp FDI         |  18,3%   |       1,8         |    1,2 lần    |
| Bình quân toàn ngành     |  10,0%   |       2,5         |    0,7 lần    |
+--------------------------+----------+-------------------+---------------+

Thứ ba, mức độ tập trung lợi nhuận phụ thuộc quá lớn vào các ngành độc quyền hoặc khai thác tài nguyên. Tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (ROE) bình quân của DNNN năm 2017 đạt 11,4%, cao hơn mức 6,0% của khối tư nhân. Tuy nhiên, con số này không phản ánh toàn diện bức tranh chung vì lợi nhuận tập trung chủ yếu ở 3 tập đoàn lớn gồm EVN, PVN và Viettel (chiếm 50% doanh thu, 51% lợi nhuận và 52% số nộp ngân sách của khối doanh nghiệp 100% vốn nhà nước). Trong các lĩnh vực có sự cạnh tranh trực tiếp với khu vực tư nhân như xây dựng, thương mại, chế tạo, hiệu quả kinh doanh của DNNN rất thấp.

Thứ tư, công tác kiểm soát trợ cấp phi thương mại (NCA) còn nhiều rủi ro. Việt Nam còn thiếu cơ chế hạch toán, đánh giá định lượng tác động thương mại đối với các khoản hỗ trợ gián tiếp từ Nhà nước như tiếp cận đất đai giá rẻ, bảo lãnh vay vốn ngân hàng thương mại nhà nước, hay hoãn giãn nợ, làm gia tăng nguy cơ bị các đối tác CPTPP và EVFTA khiếu nại thương mại.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những hạn chế trên bắt nguồn từ sự chậm trễ trong việc tách bạch chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với chức năng đại diện chủ sở hữu vốn. Mặc dù việc thành lập CMSC theo Nghị định 131/2018/NĐ-CP quản lý 19 tập đoàn, tổng công ty lớn là bước chuyển biến quan trọng, quyền hạn và trách nhiệm giải trình giữa các cơ quan quản lý chuyên ngành và CMSC vẫn còn chồng chéo. Tình trạng này duy trì cơ chế bảo hộ vô hình, hạn chế động lực đổi mới công nghệ và năng lực quản trị rủi ro của ban điều hành.

Khi đối chiếu với các kết luận của Ngân hàng Thế giới (2012) và nghiên cứu của OECD (2015), kết quả của luận văn hoàn toàn củng cố nhận định: tư nhân hóa và tái cơ cấu sở hữu chỉ phát huy tối đa hiệu quả khi đi kèm môi trường cạnh tranh bình đẳng. Dữ liệu thực nghiệm của nghiên cứu có thể được hệ thống hóa trực quan qua bảng ma trận 39 tiêu chí quản trị OECD nhằm nhận diện các chỉ số chưa tuân thủ, đồng thời biểu diễn qua biểu đồ cột thể hiện mức độ sụt giảm số lượng ngành nghề Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ trong giai đoạn 2011-2020. Nghiên cứu khẳng định CPTPP và EVFTA không ép buộc xóa bỏ hoàn toàn DNNN, mà yêu cầu khu vực này phải vận hành độc lập theo quy luật thương mại và nguyên tắc cánh tay nối dài (arms-length transactions).

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm thực thi hiệu quả các cam kết quốc tế và tối ưu hóa hiệu quả kinh tế giai đoạn 2021-2030, luận văn đưa ra 4 nhóm giải pháp đột phá:

  • Hoàn thiện thể chế kinh tế và khuôn khổ pháp lý: Ban hành các văn bản hướng dẫn Luật Doanh nghiệp 2020 nhằm chuẩn hóa khái niệm DNNN đồng nhất với định nghĩa tại Chương 17 CPTPP và Tiểu mục III EVFTA (áp dụng tỷ lệ sở hữu trên 50% vốn điều lệ). Rà soát, loại bỏ 100% các quy định cấp bù chéo, ưu đãi tín dụng không dựa trên cơ chế thị trường. Thời gian thực hiện: Hoàn thành trong giai đoạn 2021-2023. Cơ quan chủ trì: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tư pháp, Bộ Công Thương.

  • Đẩy mạnh tái cơ cấu sở hữu và nâng cao chất lượng cổ phần hóa: Phấn đấu thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp không thuộc lĩnh vực an ninh quốc phòng, hạ tầng thiết yếu và công nghệ cao, giảm tỷ trọng nắm giữ vốn nhà nước tại các lĩnh vực thương mại xuống dưới mức 50%. Đặt mục tiêu 100% các đợt IPO gắn liền với niêm yết trên thị trường chứng khoán để thu hút nhà đầu tư chiến lược có năng lực công nghệ và quản trị. Thời gian thực hiện: Giai đoạn 2021-2025. Cơ quan chủ trì: Bộ Tài chính, SCIC, các Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

  • Cải cách mô hình quản trị doanh nghiệp theo tiêu chuẩn OECD (2015): Áp dụng bắt buộc tiêu chuẩn kiểm toán quốc tế IFRS và phát hành báo cáo tài chính hợp nhất thường niên cho toàn bộ 19 tập đoàn, tổng công ty trực thuộc CMSC. Tách bạch hoàn toàn chức năng của Chủ tịch Hội đồng thành viên và Tổng Giám đốc điều hành; tiến tới thuê tổng giám đốc điều hành chuyên nghiệp theo cơ chế thị trường. Thời gian thực hiện: 2022-2026. Cơ quan chủ trì: CMSC, Hội đồng thành viên các tập đoàn nhà nước.

  • Xây dựng cổng thông tin minh bạch dữ liệu và kiểm soát trợ cấp phi thương mại (NCA): Thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia công khai thông tin định kỳ của các DNNN có doanh thu từ 200 triệu SDR trở lên (tương đương từ 6.400 tỷ VND). Thực hiện báo cáo định kỳ về giá trị các khoản trợ cấp công và phân tích đánh giá tác động thương mại để chủ động phòng ngừa tranh chấp quốc tế. Thời gian thực hiện: 2021-2024. Cơ quan chủ trì: Bộ Công Thương, Bộ Tài chính.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách: Cung cấp luận cứ khoa học và cơ sở thực tiễn để các chuyên viên thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công Thương, Bộ Tư pháp rà soát, sửa đổi quy định pháp luật về doanh nghiệp, thương mại quốc tế, đồng thời xây dựng phương án đàm phán, xử lý tranh chấp liên quan đến nghĩa vụ DNNN trong các NGFTAs.
  • Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC) và SCIC: Hỗ trợ xây dựng bộ tiêu chí giám sát tài chính, chuẩn hóa mô hình quản trị theo 39 nguyên tắc OECD và thiết lập lộ trình thoái vốn, tái cơ cấu danh mục tài sản nhà nước một cách an toàn, hiệu quả.
  • Ban điều hành các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước: Cung cấp khung hướng dẫn thực hành quản trị kinh doanh, giúp các nhà quản lý doanh nghiệp chủ động điều chỉnh chiến lược mua bán hàng hóa, minh bạch tài chính, loại bỏ các giao dịch nội bộ vi phạm quy định về NCA trước các đợt rà soát quốc tế.
  • Chuyên gia nghiên cứu, giảng viên và học viên cao học ngành Kinh tế quốc tế, Luật Thương mại quốc tế: Tài liệu tham khảo học thuật chuyên sâu với hệ thống dữ liệu định lượng phong phú giai đoạn 2011-2020 và phương pháp luận đối sánh thể chế chuẩn mực phục vụ giảng dạy, nghiên cứu khoa học.

Câu hỏi thường gặp

Hiệp định CPTPP và EVFTA định nghĩa Doanh nghiệp Nhà nước khác với luật pháp Việt Nam như thế nào?
CPTPP và EVFTA định nghĩa DNNN dựa trên tỷ lệ sở hữu trên 50% vốn, quyền biểu quyết hoặc quyền kiểm soát chiến lược của Nhà nước, áp dụng cho các đơn vị có doanh thu thương mại từ 200 triệu SDR (khoảng 6.400 tỷ VND) trở lên. Trong khi đó, Luật Doanh nghiệp 2014 của Việt Nam từng giới hạn DNNN là doanh nghiệp sở hữu 100% vốn, trước khi được sửa đổi theo hướng mở rộng trong Luật Doanh nghiệp 2020.

Trợ cấp phi thương mại (NCA) theo quy định của CPTPP bao gồm những yếu tố nào?
NCA bao gồm việc Chính phủ trực tiếp cấp phát vốn, xóa nợ, bảo lãnh khoản vay ưu đãi hơn điều kiện thị trường thương mại thông thường, hoặc cung cấp hạ tầng đặc thù (như giao đất dự án với giá thấp hơn thị trường) cho riêng DNNN mà gây ra tổn hại hoặc tác động bất lợi đến ngành sản xuất nội địa của nước thành viên khác.

Quy mô đóng góp của khu vực Doanh nghiệp Nhà nước vào nền kinh tế Việt Nam hiện nay ra sao?
Giai đoạn 2011-2020, khu vực DNNN đóng góp trung bình từ 28% đến 29% GDP toàn quốc và chiếm khoảng 10% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Riêng khối 83 tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã nắm giữ tới 92% tổng tài sản và 90% tổng vốn chủ sở hữu của toàn bộ khối doanh nghiệp 100% vốn nhà nước.

Vì sao tỷ số nợ trên vốn chủ sở hữu của Doanh nghiệp Nhà nước lại ở mức cao?
Theo thống kê, tỷ số nợ trên vốn chủ sở hữu của DNNN đạt 4,1 lần, cao gần gấp đôi mức bình quân 2,5 lần của toàn bộ nền kinh tế. Nguyên nhân là do các tập đoàn lớn trong lĩnh vực năng lượng, hạ tầng phụ thuộc nhiều vào nguồn vốn vay tín dụng có bảo lãnh chính phủ hoặc vốn vay ưu đãi từ ngân hàng thương mại nhà nước để tài trợ các dự án đầu tư quy mô lớn.

Việt Nam cần làm gì để tuân thủ nghĩa vụ minh bạch thông tin DNNN theo cam kết CPTPP?
Việt Nam cần lập danh sách và công khai thường niên trên cổng thông tin điện tử chính thức các DNNN có doanh thu thương mại vượt ngưỡng 500 triệu SDR (khoảng 15.700 tỷ VND) trong 5 năm đầu, sau đó chuyển sang áp dụng ngưỡng 200 triệu SDR (khoảng 6.400 tỷ VND), kèm theo cơ chế giải trình bằng văn bản khi có yêu cầu từ đối tác thương mại.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về tái cơ cấu DNNN trong bối cảnh thực thi các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới CPTPP và EVFTA.
  • Phân tích chi tiết thực trạng giai đoạn 2011-2020, chỉ rõ nghịch lý: DNNN nắm giữ 28,6% tổng vốn doanh nghiệp toàn quốc và tạo ra 28-29% GDP nhưng có vòng quay vốn thấp (0,3 lần) và tỷ lệ đòn bẩy nợ cao (4,1 lần).
  • Nhận diện các khoảng trống pháp lý trọng yếu về tiêu chí xác định DNNN, kiểm soát trợ cấp phi thương mại (NCA) và nghĩa vụ công khai minh bạch thông tin thương mại quốc tế.
  • Đề xuất lộ trình 4 nhóm giải pháp chiến lược giai đoạn 2021-2030, tập trung vào hoàn thiện thể chế, nâng cấp chuẩn quản trị theo OECD (2015) và chuyên nghiệp hóa mô hình quản lý vốn thông qua CMSC và SCIC.
  • Tải toàn văn luận văn thạc sĩ chuyên ngành Chính sách và Pháp luật Thương mại Quốc tế để nắm bắt chi tiết ma trận dữ liệu phân tích và các khuyến nghị chính sách có giá trị thực tiễn cao!