Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Hoạt động khai thác khoáng sản đóng vai trò thiết yếu trong việc cung cấp nguyên liệu, nhiên liệu phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa và các công trình hạ tầng trọng điểm quốc gia. Tuy nhiên, phần lớn tài nguyên khoáng sản là nguồn tài nguyên không tái tạo, phân bổ hữu hạn. Thực trạng khai thác với công nghệ lạc hậu, chủ yếu là khai thác lộ thiên tại Việt Nam, đã và đang gây tác động tiêu cực nghiêm trọng đến hệ sinh thái: biến dạng cảnh quan, xói mòn và suy thoái đất, gia tăng bụi và khí thải, ô nhiễm nguồn nước mặt và nước ngầm, đe dọa sinh kế cùng sức khỏe của cộng đồng dân cư địa phương. Trước bối cảnh hệ thống văn bản pháp luật có sự thay đổi với việc Quốc hội thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 (thay thế Luật Bảo vệ môi trường năm 2014) cùng các đạo luật liên quan như Luật Quy hoạch năm 2017, việc nghiên cứu có hệ thống khung pháp lý về bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản trở thành đòi hỏi cấp thiết cả về lý luận lẫn thực tiễn quản lý nhà nước.

Mục đích nghiên cứu của khóa luận là làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn điều chỉnh của pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản ở Việt Nam. Để đạt được mục đích này, tác giả xác định 04 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động khai thác khoáng sản, bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản và sự điều chỉnh của pháp luật bảo vệ môi trường trong lĩnh vực này tại Việt Nam.
  2. Phân tích thực trạng các quy định pháp luật Việt Nam về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản, đánh giá những ưu điểm và hạn chế của hệ thống quy phạm hiện hành.
  3. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật bảo vệ môi trường của các chủ thể khai thác khoáng sản và hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan có thẩm quyền tại Việt Nam.
  4. Đề xuất các giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực thi pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản thời gian tới.

Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm các vấn đề lý luận về khai thác khoáng sản, bảo vệ môi trường, pháp luật bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản; hệ thống quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam; thực tiễn xây dựng, thực hiện pháp luật và định hướng sửa đổi Luật Khoáng sản. Phạm vi nghiên cứu giới hạn ở các quy định pháp luật hiện hành và thực tế thực thi nghĩa vụ bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận xây dựng nền tảng lý thuyết dựa trên các khái niệm pháp lý chuyên ngành, nguyên tắc quản lý tài nguyên và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước Việt Nam. Các văn bản quy phạm pháp luật trung tâm được trích dẫn và phân tích gồm có:

  • Luật Khoáng sản năm 2010 (Điều 2, 3, 4, 10, 34, 36, 58, 59, 60, 66, 70, 71, 72, 78, 82).
  • Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 (khoản 2 và 4 Điều 3; Điều 8, 18, 67, 137).
  • Luật Quy hoạch năm 2017, Luật Đầu tư, Luật Thuế tài nguyên.
  • Nghị định số 08/2022/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường.

Về phương pháp luận, tác giả vận dụng phép duy vật biện chứng của triết học Mác - Lênin, quán triệt các chủ trương, quan điểm trong văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam về công nghiệp hóa, hiện đại hóa gắn với yêu cầu sử dụng hợp lý, tiết kiệm tài nguyên và cải thiện môi trường tự nhiên. Các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể được triển khai gồm:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Phân tích cấu trúc quy phạm pháp luật, tổng hợp các cơ chế quản lý và nghĩa vụ môi trường của chủ thể khai thác.
  • Phương pháp thống kê: Xử lý số liệu hiện trạng tài nguyên mỏ, lực lượng lao động ngành khoáng sản, cơ cấu quy mô doanh nghiệp khai khoáng.
  • Phương pháp so sánh, đối chiếu: So sánh quy định pháp luật trên văn bản với thực tiễn áp dụng; đối chiếu thẩm quyền quản lý giữa các cấp cơ quan nhà nước.

Nguồn dữ liệu của đề tài được thu thập từ hệ thống văn bản pháp luật, các bài viết học thuật trên tạp chí chuyên ngành (Tạp chí Tài chính, Tạp chí Công nghiệp Môi trường, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, Tạp chí Môi trường) và số liệu kết luận kiểm tra, thanh tra thực hiện chức năng quản lý nhà nước giai đoạn 2015 - 2020 của Thanh tra Chính phủ và Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Lý luận về bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản, pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản

Chương 1 hệ thống hóa các khái niệm nền tảng: khoáng sản (vật chất tự nhiên ở thể rắn, lỏng, khí có ích hình thành trong lòng đất hoặc trên mặt đất theo khoản 1 Điều 2 Luật Khoáng sản năm 2010); hoạt động khai thác khoáng sản (bao gồm xây dựng cơ bản mỏ, khai đào, phân loại, làm giàu và hoạt động liên quan); bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản (toàn bộ quá trình phòng ngừa, hạn chế tác động xấu, ứng phó sự cố, khắc phục ô nhiễm, cải tạo và phục hồi môi trường).

Văn bản cung cấp các số liệu tổng quan về đặc điểm địa chất và tài nguyên khoáng sản tại Việt Nam:

Chỉ số / Đặc điểm Dữ liệu thống kê trong văn bản
Chủng loại khoáng sản phát hiện Ghi nhận không ít hơn 60 trong tổng số 66 loại khoáng sản phổ biến nhất vỏ Trái Đất
Dạng nguyên liệu khoáng đang khai thác Trên 80 trong tổng số 200 dạng nguyên liệu khoáng
Số lượng mỏ và điểm quặng phát hiện Trên 5.000 mỏ và điểm quặng
Các mỏ khoáng sản quy mô lớn Than (Quảng Ninh), sắt (Thạch Khê - Hà Tĩnh), apatit (Lào Cai), bauxit (Nam Việt Nam), đất hiếm (Lai Châu)
Lực lượng lao động thường xuyên ngành mỏ Tăng từ 50.000 người (thời kỳ bao cấp) lên 430.000 người hiện nay

Tác giả luận giải 04 nguyên tắc pháp lý căn bản chi phối quan hệ bảo vệ môi trường trong khai thác mỏ:

  1. Nguyên tắc coi trọng tính phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường: Xác lập việc phòng ngừa là trọng tâm thông qua các công cụ quy hoạch, thẩm định điều kiện cấp phép và phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường.
  2. Nguyên tắc bảo đảm phát triển bền vững: Điều hòa mối quan hệ giữa khai thác tạo nguồn lực phát triển kinh tế với nghĩa vụ bảo tồn, sử dụng tiết kiệm tài nguyên hữu hạn cho thế hệ tương lai.
  3. Nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất trong quản lý và bảo vệ môi trường: Thống nhất đầu mối quản lý nhà nước từ Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường đến chính quyền các cấp; đồng bộ các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật trên toàn quốc.
  4. Nguyên tắc trách nhiệm vật chất trong khai thác khoáng sản: Cụ thể hóa nguyên tắc "người gây ô nhiễm phải trả tiền" thông qua nghĩa vụ thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trường, bồi thường thiệt hại và ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường theo Điều 137 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và Nghị định số 08/2022/NĐ-CP.

Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản

Chương 2 đi sâu phân tích hệ thống quy định pháp luật thực định và thực tiễn thi hành theo hai nhóm chủ thể:

Về phía chủ thể khai thác khoáng sản:

  • Nghĩa vụ thực hiện đánh giá sơ bộ tác động môi trường trong giai đoạn đề xuất dự án và đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đối với dự án Nhóm I (nguy cơ tác động xấu mức độ cao) và Nhóm II (nguy cơ tác động xấu).
  • Nghĩa vụ bảo vệ môi trường thành phần: Đất (khoanh vùng kiểm soát ô nhiễm, quan trắc và cải tạo đất theo Điều 18 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020), nước (không phê duyệt ĐTM nếu xả thải trực tiếp vào nguồn nước mặt vượt khả năng chịu tải theo Điều 8 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020), không khí (ngăn chặn phát tán bụi, khí thải theo điểm c khoản 1 Điều 67 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020).
  • Nghĩa vụ quản lý chất thải và thực hiện tài chính: Phân loại chất thải nguy hại, chất thải rắn công nghiệp; nộp thuế, phí bảo vệ môi trường và ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường.

Về phía cơ quan quản lý nhà nước:

  • Xây dựng và ban hành quy chuẩn kỹ thuật môi trường; tổ chức thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM.
  • Cấp, gia hạn, thu hồi giấy phép khai thác: Quy định điều kiện vốn chủ sở hữu không thấp hơn 30% tổng vốn đầu tư; thời hạn cấp phép tối đa 30 năm (tổng thời gian gia hạn không quá 20 năm); thời hạn khai thác tận thu không quá 05 năm. Giấy phép bị thu hồi nếu sau 12 tháng không xây dựng cơ bản mỏ hoặc sau 12 tháng kể từ ngày dự kiến chưa tiến hành khai thác, hoặc không khắc phục bồi thường thiệt hại sau 90 ngày nhận thông báo bằng văn bản. Khi chấm dứt hiệu lực giấy phép, chủ mỏ có 06 tháng để hoàn thành đóng cửa mỏ và cải tạo, phục hồi môi trường.
  • Cơ chế đấu giá quyền khai thác khoáng sản theo Điều 78 và phân cấp cấp phép theo Điều 82 Luật Khoáng sản năm 2010.

Về thực tiễn thi hành và hạn chế:

  • Doanh nghiệp: Trong tổng số hơn 2.000 doanh nghiệp khai khoáng đang hoạt động, có trên 90% là doanh nghiệp quy mô vừa và nhỏ; công nghệ khai thác lạc hậu, năng lực tài chính và kỹ thuật yếu kém. Xuất hiện tình trạng chia nhỏ mỏ, khai thác trái phép ở nhiều địa phương (than ở Quảng Ninh, đất đồi ở Đà Nẵng, vàng ở Nghệ An, cát "thổ phỉ" ở Phú Thọ).
  • Cơ quan nhà nước: Kết quả thanh tra giai đoạn 2015 - 2020 chỉ ra việc ban hành văn bản quy phạm và quy chuẩn kỹ thuật chuyên ngành còn chậm; thiếu cơ chế phối hợp giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Xây dựng và Bộ Công Thương; việc khoanh định khu vực cấm và khu vực phân tán nhỏ lẻ còn chậm; công tác tính toán, thu hoàn trả chi phí điều tra cơ bản, thăm dò khoáng sản gặp nhiều vướng mắc do hướng dẫn thiếu khả thi.

Chương 3: Giải pháp nâng cao vai trò của pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản

Tác giả đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ trên hai phương diện:

1. Hoàn thiện nội dung các quy định pháp luật:

  • Hoàn thiện các chiến lược, quy hoạch điều tra cơ bản địa chất và khai thác khoáng sản phù hợp với Luật Quy hoạch năm 2017, gắn khai thác với mục tiêu chế biến sâu và sử dụng tiết kiệm tài nguyên.
  • Hoàn thiện cơ chế chính sách pháp luật: Sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Khoáng sản năm 2010 để đồng bộ với Luật Bảo vệ môi trường năm 2020; cụ thể hóa tiêu chí khoanh định khu vực không đấu giá nhằm tránh lạm dụng chỉ định mỏ; chuẩn hóa quy trình tính chi phí hoàn trả thăm dò.
  • Hoàn thiện quy định về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật và giải quyết tranh chấp bồi thường thiệt hại môi trường.

2. Nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật:

  • Tăng cường phối hợp liên ngành giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Xây dựng, Bộ Công Thương cùng chính quyền địa phương các cấp trong thanh tra, kiểm soát khai thác mỏ.
  • Đào tạo, nâng cao trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức nghề nghiệp cho đội ngũ cán bộ, công chức quản lý tài nguyên và môi trường.
  • Bảo đảm và tăng cường nguồn lực tài chính, sử dụng đúng mục đích nguồn thu từ phí bảo vệ môi trường và tiền cấp quyền khai thác để đầu tư cho công tác điều tra cơ bản và hoàn nguyên môi trường.
  • Đẩy mạnh nghiên cứu, chuyển giao và ứng dụng khoa học kỹ thuật, công nghệ thân thiện môi trường trong khai thác và chế biến sâu khoáng sản.

Kết quả và đóng góp

Khóa luận tổng hợp các dữ liệu pháp lý và thực tiễn có giá trị xác thực:

  • Khái quát bức tranh toàn cảnh ngành khai khoáng Việt Nam: Đã phát hiện trên 5.000 mỏ/điểm quặng thuộc hơn 60 loại khoáng sản; lực lượng lao động thường xuyên đạt 430.000 người; có hơn 2.000 doanh nghiệp đang hoạt động với tỷ lệ trên 90% là doanh nghiệp vừa và nhỏ.
  • Làm rõ các mốc thời gian và định mức pháp lý bắt buộc: Vốn chủ sở hữu của chủ đầu tư tối thiểu 30%; thời hạn cấp phép khai thác không quá 30 năm (gia hạn tối đa 20 năm), khai thác tận thu không quá 05 năm; thời hạn thu hồi giấy phép khi không xây dựng mỏ/khai thác là 12 tháng; thời hạn khắc phục bồi thường thiệt hại là 90 ngày; thời hạn thực hiện nghĩa vụ đóng cửa mỏ và cải tạo môi trường sau khi chấm dứt giấy phép là 06 tháng.
  • Phân tích toàn diện kết quả kiểm tra, thanh tra công tác quản lý nhà nước về khoáng sản giai đoạn 2015 - 2020, chỉ rõ những vướng mắc trong việc ban hành quy chuẩn kỹ thuật liên ngành và xác định chi phí hoàn trả thăm dò.

Về mặt đóng góp khoa học, tác giả xác định 04 điểm mới của đề tài so với các công trình nghiên cứu trước đó:

  1. Nghiên cứu việc bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản gắn liền với mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam trong giai đoạn hiện tại và tương lai.
  2. Tiếp cận vấn đề bảo vệ môi trường gắn với Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2020 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 và nhu cầu sử dụng khoáng sản cho các dự án trọng điểm quốc gia.
  3. Khảo cứu và cập nhật các quy định mới trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Luật Quy hoạch năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành mới nhất mà các công trình trước đây chưa có điều kiện nghiên cứu.
  4. Đưa ra hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả điều chỉnh của pháp luật xuất phát trực tiếp từ thực trạng quy định và thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Khóa luận tập trung nghiên cứu khung pháp luật thực định Việt Nam (trọng tâm là Luật Khoáng sản năm 2010 và Luật Bảo vệ môi trường năm 2020) và đánh giá dữ liệu thanh tra giai đoạn 2015 - 2020. Nghiên cứu chưa đi sâu so sánh kinh nghiệm pháp luật quốc tế về quản lý đóng cửa mỏ hoặc phân tích cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường xuyên biên giới trong khai thác khoáng sản. Hướng nghiên cứu tiếp theo có thể mở rộng khảo sát các mô hình kinh tế tuần hoàn trong công nghiệp khai khoáng và đánh giá tác động thực tế của dự thảo Luật Địa chất và Khoáng sản thay thế Luật Khoáng sản năm 2010.

Giá trị tham khảo

Tài liệu là nguồn tham khảo hữu ích cho sinh viên, học viên chuyên ngành Luật Kinh tế, Luật Môi trường và các ngành quản lý tài nguyên, địa chất - mỏ. Cụ thể:

  • Nội dung Chương 1 và Chương 2 cung cấp hệ thống luận cứ lý luận và bảng tổng hợp quy định thực định chi tiết về quy trình ĐTM, điều kiện cấp phép, quản lý chất thải và ký quỹ cải tạo môi trường.
  • Các phân tích thực trạng quản lý nhà nước giai đoạn 2015 - 2020 và các đề xuất hoàn thiện ở Chương 3 hỗ trợ đắc lực cho những người thực hiện đề tài nghiên cứu về chính sách tài nguyên, cán bộ pháp chế tại doanh nghiệp khai khoáng và chuyên viên làm công tác quản lý nhà nước về môi trường tại địa phương.

Câu hỏi thường gặp

1. Theo quy định pháp luật phân tích trong khóa luận, thời hạn cấp và gia hạn Giấy phép khai thác khoáng sản được giới hạn như thế nào?
Theo quy định tại Điều 54 Luật Khoáng sản năm 2010 được trích dẫn trong văn bản, Giấy phép khai thác khoáng sản có thời hạn không quá 30 năm và có thể được gia hạn nhiều lần, nhưng tổng thời gian gia hạn không quá 20 năm. Giấy phép khai thác tận thu khoáng sản có thời hạn không quá 05 năm (kể cả thời gian gia hạn).

2. Điều kiện về tỷ lệ vốn chủ sở hữu đối với chủ đầu tư dự án khai thác khoáng sản là bao nhiêu?
Theo phân tích tại Chương 2 của khóa luận, tổ chức hoặc cá nhân đề nghị cấp Giấy phép khai thác khoáng sản phải có vốn chủ sở hữu tối thiểu bằng 30% tổng số vốn đầu tư của dự án đầu tư khai thác khoáng sản đã được phê duyệt.

3. Pháp luật quy định những mốc thời gian cụ thể nào liên quan đến việc thu hồi giấy phép và thực hiện nghĩa vụ đóng cửa mỏ?
Giấy phép khai thác khoáng sản bị thu hồi nếu sau 12 tháng kể từ ngày có hiệu lực mà chưa xây dựng cơ bản mỏ, hoặc sau 12 tháng kể từ ngày dự kiến khai thác mà chưa tiến hành khai thác (trừ trường hợp bất khả kháng), hoặc không khắc phục bồi thường thiệt hại sau 90 ngày kể từ khi có văn bản thông báo. Trong thời hạn 06 tháng kể từ ngày giấy phép chấm dứt hiệu lực, chủ thể khai thác phải hoàn thành các nghĩa vụ đóng cửa mỏ, cải tạo, phục hồi môi trường và đất đai.

4. Dữ liệu thanh tra giai đoạn 2015 - 2020 chỉ ra những hạn chế lớn nào trong công tác quản lý nhà nước về khoáng sản?
Kết luận thanh tra chỉ ra tiến độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tài nguyên và Môi trường còn chậm so với kế hoạch; chưa xây dựng được quy chế phối hợp liên ngành với Bộ Xây dựng và Bộ Công Thương để ban hành định mức kinh tế - kỹ thuật; công tác khoanh định khu vực cấm hoạt động khoáng sản và khu vực phân tán nhỏ lẻ còn chậm; việc xác định chi phí hoàn trả điều tra thăm dò gặp nhiều khó khăn do quy định hướng dẫn thiếu tính khả thi.

5. Cơ chế đấu giá quyền khai thác khoáng sản theo Luật Khoáng sản năm 2010 có ưu điểm và hạn chế gì?
Ưu điểm của cơ chế đấu giá là tăng thu ngân sách nhà nước, nâng cao năng lực cạnh tranh của chủ thể khai mỏ và hạn chế cơ chế "xin - cho". Tuy nhiên, hạn chế là quy định vẫn còn chung chung, việc thẩm định năng lực và lập Hội đồng đấu giá tại các mỏ phức tạp dễ dẫn đến nguy cơ hạn chế doanh nghiệp tham gia hoặc thao túng giá khởi điểm.

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Trần Hữu Thông đã phân tích toàn diện khung pháp lý và thực tiễn thi hành pháp luật bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản tại Việt Nam trên cơ sở Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và Luật Khoáng sản năm 2010. Đề tài làm rõ nét bức tranh thực trạng ngành khai khoáng với tỷ lệ hơn 90% doanh nghiệp vừa và nhỏ áp dụng công nghệ lạc hậu, đồng thời chỉ ra các điểm nghẽn trong công tác quản lý nhà nước giai đoạn 2015 - 2020. Các giải pháp được đề xuất mang tính hệ thống, tập trung hoàn thiện chính sách quy hoạch, cơ chế đấu giá mỏ, tăng cường phối hợp liên ngành và thúc đẩy công nghệ chế biến sâu nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững.