Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ XÂY DỰNG CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ 1. Cơ sở lý luận về xây dựng chính quyền đô thị và những yếu tố tác động đến việc xây dựng chính quyền đô thị 1. Khái niệm đô thị và các đặc điểm của đô thị 1. Khái niệm Thực thể đô thị và khái niệm đô thị đã xuất hiện từ trong lịch sử xa xưa, có lẽ từ khi bắt đầu hình thành nếp sinh hoạt, khác biệt với nếp sinh hoạt đồng quê (urban life - rural life).
Loài người đã từng biết các thị quốc, các đô thị cổ đại như Troy, Roma, Constantinople (Istanbul),… Trong The America Encyclopeadia, đô thị được trình bày với một quan niệm như sau: “…thành phố (city) chỉ là một tập hợp dân cư có quy mô đáng kể, ở đó điều kiện sống được xem là theo kiểu đô thị trái ngược với đời sống nông thôn ở miền thôn dã… Theo nghĩa đó, thành phố là một hiện tượng chung của xã hội văn minh”. Còn Encyclopaedia of the social sciences thì đô thị được trình bày như sau: “Trong tất cả các thời đại và các khu vực, từ Ai cập cổ đại đến nước Mỹ hiện đại, sự phát triển cao nhất của trí lực, sáng kiến và thành tựu là ở trong các cộng đồng đô thị. Chừng nào mà con người còn ở trong giai đoạn chăn nuôi và nông nghiệp thì vẫn còn có ít chất kích thích để phân chia chức năng kinh tế; toàn bộ năng lực của con người bị thu hút vào công việc lo cung cấp lương thực, nhưng với thành phố thì có sự phân công lao động và những khả năng tạo ra thặng dư kinh tế. Điều này đã đưa đến sự tiến bộ về của cải, thời gian rảnh rỗi, giáo dục trí óc và sự phát triển của nghệ thuật và khoa học”.
Vì vậy, “Đô thị là sản phẩm của văn minh nhân loại phát triển đến một trình độ nhất định, là hình thức quần cư phức tạp xuất hiện trong quá trình đô thị hóa, nó phản ánh một cách tổng hợp quá trình và trình độ phát triển của xã hội”. [20,tr5] Ở Việt Nam, khái niệm đô thị được xác định tại từng khoảng thời gian nhất định. Theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009: “Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh 14 sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn”. Trong đô thị có nhiều khu chức năng; các chức năng thường được tổ hợp và bố cục tạo thành ba khối chính phục vụ cho nhu cầu của con người là khối làm việc (nhà máy, xí nghiệp, công sở.), khối sinh hoạt (nhà ở) và khối nghỉ ngơi, giải trí (công trình dịch vụ công cộng, vườn hoa, công viên.
[25] Trong khái niệm này cần lưu ý một số điểm sau đây: - Trung tâm tổng hợp: những đô thị là trung tâm tổng hợp, khi chúng có vai trò và chức năng nhiều mặt về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội,… - Trung tâm chuyên ngành: những đô thị là trung tâm chuyên ngành, khi chúng có vai trò và chức năng chủ yếu về một mặt nào đó như: công nghiệp cảng, du lịch – nghỉ dưỡng, đầu mối giao thông,… - Một đô thị là trung tâm tổng hợp của một vùng hay của một tỉnh có thể cũng là trung tâm chuyên ngành của một vùng liên tỉnh hoặc toàn quốc. Do đó, việc xác định một trung tâm tổng hợp hay chuyên ngành còn phải căn cứ vào vị trí của đô thị đó trong một vùng lãnh thổ nhất định. Tóm lại, Đô thị là đơn vị hành chính có mật độ dân cư tập trung, cơ sở hạ tầng thống nhất, các lĩnh vực quy hoạch đô thị, quản lý, phát triển kết cấu hạ tầng, giao thông, môi trường, tổ chức đời sống dân cư. có tính chất liên thông trên địa bàn.
Vì vậy, quản lý đô thị đòi hỏi phải bảo đảm tính thống nhất và tập trung xuyên suốt các hoạt động kinh tế - xã hội trong toàn đô thị, không nên chia cắt, giao cho nhiều cấp, nhiều cơ quan quản lý. Các đặc điểm của đô thị Theo nghiên cứu khoa học, đô thị có ba đặc điểm nổi bật đó là: đô thị như một cơ thể sống, đô thị luôn luôn phát triển và sự vận động và phát triển của đô thị có thể điều khiển được, cụ thể: a) Đô thị như một cơ thể sống Đặc điểm này xuất phát từ tính chất cấu trúc hoàn chỉnh và đồng bộ của từng bộ phận cũng như của toàn bộ cơ thể đô thị và tính chất luôn vận động của nó. 15 Hệ thống chức năng vận động của đô thị là toàn bộ các hoạt động của nền kinh tế - xã hội đô thị trên cơ sở hạ tầng đô thị. Giống như một cơ thể sống, bất kỳ một sự “trục trặc” nào trong hệ thống cấu trúc cũng sẽ dẫn tới những rối loạn trong các hoạt động đô thị.
Vì vậy, sự cân bằng, ổn định, bền vững là mục tiêu số 1 của đô thị. b) Đô thị luôn luôn phát triển Đặc điểm này vừa biểu hiện tính “sống” của đô thị, đồng thời biểu hiện sự gắn kết chặt chẽ giữa đô thị với xã hội lời người. Sự hình thành và phát triển của đô thị gắn liền với lịch sử phát triển của loài người, đặc biệt là gắn liền với sự phát triển cuat nền kinh tế hàng hóa. Xã hội loài người luôn phát triển, kinh tế hàng hóa luôn phát triển do đó đô thị luôn phát triển.
Đặc điểm này cũng cho thấy sự hình thành, tồn tại, phát triển của đô thị chịu sự tác động mạnh mẽ của các quy luật kinh tế - xã hội. Đặc biệt là các quy luật của nền kinh tế thị trường. Tác động này vừa là thời cơ, vừa là thách thức cho sự phát triển ổn định, bền vững của đô thị. c) Sự vận động và phát triển của đô thị có thể điều khiển được Mặc dù các đô thị được hình thành và phát triển theo các quy luật khách quan của nền kinh tế - xã hội, nhưng con người có thể tham gia và điều khiển được sự phát triển đó.
Đối với Việt Nam, theo nghiên cứu của nhiều nhà khoa học trên thế giới và ở Việt Nam, thì đặc điểm của đô thị nước ta gắn liên với quá trình đô thị hóa. Đây cũng là xu hướng tất yếu của toàn cầu. Đô thị hóa không chỉ là sự phát triển riêng của một đô thị về quy mô và số lượng dân số, mà còn gắn liền với những biến đổi về kinh tế - xã hội và môi trường thiên nhiên của một hệ thống đô thị. Nói cách khác, đô thị hóa là quá trình mở rộng và phát triển mạng lưới đô thị và phổ biến lối sống thành thị, tập trung dân cư trên lãnh thổ.
Quá trình đô thị hóa gắn liền với sự phát triển của lực lượng sản xuất, quan hệ xã hội và được cách mạng khoa học - kỹ thuật thúc đẩy; là quá trình biến đổi về cấu trúc sản xuất, nghề nghiệp, sinh hoạt xã hội, không gian quy hoạch kiến trúc xây dựng từ hình thái nông thôn sang đô thị. Mức độ đô thị hóa là tỷ lệ phần trăm của dân số đô thị trên toàn bộ dân số khu vực, tùy theo các cấp độ khác nhau, như tỷ lệ đô thị hóa của toàn quốc, toàn vùng, toàn tỉnh hoặc của một thành phố hay thị xã., thường được đánh giá tại từng thời điểm nhất định. Tốc độ đô thị hóa là chỉ số thể hiện tỷ lệ tăng hoặc giảm của giai đoạn sau so với thời điểm trước. Phát triển đô thị là sự mở mang toàn diện về kinh tế, văn hóa, xã hội, không gian cũng như 16 môi trường sống đô thị; nội dung phát triển bao gồm phát triển vật chất và phi vật chất.
Phát triển đô thị khác với đô thị hóa ở chỗ, phát triển đô thị chỉ xét cho từng đô thị riêng biệt, còn đô thị hóa thì xét cho cả mạng lưới đô thị. Những đặc điểm chính của đô thị ở nước ta hiện nay như sau: Một là, dân số tập trung vào các đô thị với tốc độ nhanh chóng. Hai là, sự phát triển các đô thị đã tạo nên các vùng đô thị hóa cao độ. Ba là, quá trình tập trung hóa dân số vào các thành phố và các khu vực không giống nhau.
Bốn là, quá trình đô thị hóa làm thay đổi tương quan dân số thành thị và nông thôn. Xây dựng chính quyền đô thị và những yếu tố tác động đến việc xây dựng chính quyền đô thị 1. Cơ sở lý luận về xây dựng chính quyền đô thị a) Chính quyền địa phương Thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng phổ biến trong đời sống chính trị - xã hội, khoa học chính trị, luật học, hành chính học, trong nhiều văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trong một số văn bản pháp luật ở nước ta từ trước đến nay. Tuy nhiên chưa có văn bản hiện hành nào giải thích rõ và đây đủ về khái niệm “chính quyền địa phương”.
Trong từ điển Tiếng Việt cũng chưa đưa ra khái niệm về chính quyền địa phương mà mới chỉ đưa ra thuật ngữ chính quyền được hiểu là “bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước ở các cấp”. Chính quyền hay quyền lực, được hiểu là “quyền và khả năng buộc một ai đó phải lệ thuộc vào ý chí của mình”. Nhà nước là thiết chế gắn liền với lãnh thổ quốc gia nên một trong những công việc đầu tiên của nhà nước là phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính – lãnh thổ, đồng thời thiết lập quyền lực, bộ máy quản lý trên đơn vị hành chính – lãnh thổ. Số lượng cơ quan hành chính địa phương được quyết định bởi số lượng các đơn vị lãnh thổ, số lượng các cấp chính quyền nhằm thực hiện quyền lực trên lãnh thổ đó.
Vì vậy, có thể hiểu rằng bộ máy quản lý, điều hành trên các đơn vị hành chính lãnh thổ được gọi là chính quyền địa phương hay chính quyền địa phương là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức ở địa phương thực hiện quản lý, điều hành công việc của nhà nước trên địa bàn địa phương. Ở đây ta có thể nghiên cứu đến 17 bản chất của vấn đề chứ không phải là bản thân của thuật ngữ chính quyền địa phương.