Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC TRONG HOẠT ĐỘNG THI HÀNH ÁN DÂN SỰ 1. Khái quát về trách nhiệm bồi thường của nhà nước 1. Khái niệm và bản chất của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Bồi thường được hiểu theo nghĩa rộng là việc đền bù những tổn thất hay thiệt hại về tính mạng, sức khỏe danh dự, uy tín tài sản của cá nhân, tổ chức.
Dưới góc độ pháp lý thì BTTH là dạng trách nhiệm pháp lý phát sinh do có hành vi vi phạm khách thể được pháp luật bảo vệ, buộc bên thực hiện hành vi phải khắc phục hậu quả bằng cách bù đắp về vật chất, tinh thần cho bên bị thiệt hại theo các tiêu chí mà pháp luật đưa ra. Trong một xã hội dân chủ, pháp quyền, Nhà nước có trách nhiệm bảo hộ, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Mọi hành vi xâm phạm tới quyền và lợi ích này đều phải bị xử lý nghiêm minh và bồi thường tương xứng với thiệt hại gây ra. Do đó, khi thực hiện hành vi công quyền gây ra thiệt hại cho các chủ thể khác trong xã hội, Nhà nước cũng phải chịu trách nhiệm bồi thường.
Xuất phát từ nguyên tắc pháp quyền, Nhà nước cũng phải tuân theo quy định của pháp luật và có các quyền và nghĩa vụ do Hiến pháp, pháp luật quy định. Những quy định này nhằm gắn TNBTCNN với việc kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước và ngăn chặn các hành vi vi phạm của các cơ quan nhà nước khi thi hành công vụ. Trong Nhà nước pháp quyền, Nhà nước cũng phải tuân theo pháp luật, chỉ được làm những điều mà pháp luật cho phép. Bên cạnh đó, quyền được BTTH khi bị xâm phạm là quyền cơ bản của con người [24, Điều 30.2], mọi cá nhân có quyền yêu cầu các chủ thể khác bao gồm cả Nhà nước bồi thường nếu quyền và lợi ích của mình bị xâm 9 phạm.
Nhà nước cũng cần có nghĩa vụ bình đẳng như các chủ thể khác khi thực hiện việc bồi thường. Pháp luật về TNBTCNN tại Việt Nam cũng tiếp cận theo góc độ này để đưa ra khái niệm về TNBTCNN. Mặc dù có nhiều cách tiếp cận khác nhau về TNBTCNN, nhưng cách hiểu phổ biến nhất là đây là một dạng trách nhiệm pháp lý dân sự. Theo cách hiểu này, TNBTCNN là “hậu quả pháp lý bất lợi về vật chất và tinh thần mà Nhà nước phải gánh chịu do công chức cơ quan hành chính nhà nước thực hiện trái pháp luật trong thi hành công vụ, gây thiệt hại vật chất, tinh thần cho cá nhân, tổ chức” [12, tr.
Đây cũng là cách hiểu được nhiều nhà nghiên cứu ủng hộ khi đưa ra khái niệm TNBTCNN [19, tr. Cách hiểu đầu tiên về TNBTCNN là một dạng trách nhiệm pháp lý dân sự, là trách nhiệm của Nhà nước do các cá nhân người thi hành công vụ khi nhân danh Nhà nước trong việc thực thi công vụ. Vì vậy, Nhà nước đương nhiên phải có trách nhiệm bồi thường. Nhưng có người nghiên cứu tiếp cận TCNBTCNN theo góc độ thực hiện pháp luật trong từng lĩnh vực như: Cách hiểu thứ hai về TNBTCNN là việc Nhà nước thực hiện thủ tục do pháp luật quy định để khôi phục, bù đắp những tổn thất tài sản, bù đắp những tổn thất tinh thần khi cán bộ, công chức có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại về tài sản, tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân; tài sản, uy tín của tổ chức trong khi thi hành công vụ [31, tr.
Ngoài hai cách hiểu trên, có toàn diện hơn về TNBTCNN khi tiếp cận TNBTCNN là trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng. Theo cách tiếp cận này, TNBTCNN là một dạng cụ thể của trách nhiệm của Nhà nước mà trong đó, Nhà nước có trách nhiệm bù đắp những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về tinh thần trong trường hợp người thi hành công vụ trong khi thi hành công vụ đã gây thiệt hại trái pháp luật về tài sản, sức khỏe, danh dự, nhân 10 phẩm của cá nhân hoặc gây thiệt hại trái pháp luật về tài sản, uy tín của tổ chức [20, tr. Từ phân tích trên, Luận văn cho rằng TNBTCNN là một loại trách nhiệm pháp lý trong đó Nhà nước có trách nhiệm bù đắp, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong quá trình thi hành công vụ. Bản chất của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Có những quan điểm cho rằng TNBTCNN là một loại trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng, do Nhà nước chị phải bồi thường đối với các thiệt hại do hành vi thi hành công vụ gây ra [20, tr.
Các quốc gia theo quan điểm này như Việt Nam, Trung Quốc, Cộng hòa Pháp… Cũng có quan điểm cho rằng TNBTCNN bao gồm cả trách nhiệm bồi thường ngoài hợp đồng và là bồi thường do vi phạm hợp đồng [20, tr. Các quốc gia theo quan điểm này là quốc gia theo hệ thống pháp luật Common Law, và Cộng hòa Liên Bang Đức, Indonesia… Riêng Canada, ngoài việc xác định TNBTCNN là trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng, trách nhiệm BTTH do vi phạm hợp đồng và có thể là trách nhiệm BTTH do vi phạm một số điều ước quốc tế mà Canada là thành viên [20, tr. Nhưng tại Hàn Quốc lại cho rằng TNBTCNN về bản chất là sự giao thoa giữa pháp luật hành chính và pháp luật dân sự hay giữa luật công và luật tư [23, tr. Quan điểm truyền thống tại Việt Nam được thừa nhận đó là coi TNBTCNN là một dạng trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng.
Quy định này thể hiện tại Điều 623, Điều 624 Chương V: Trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng, BLDS năm 1995 khi quy định về BTTH do công chức, viên chức nhà nước gây ra và BTTH do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra. Quan điểm này được kế thừa trong Điều 619, 620 Chương XXI về trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng tại BLDS 2005. 11 Khi ban hành Luật TNBTCNN năm 2009, sau đó được thay thế bởi Luật TNBTCNN năm 2017 cho thấy cách tiếp cận về TNBTCNN là sự giao thoa giữa trách nhiệm dân sự (bồi thường ngoài hợp đồng) nhưng lại được áp dụng thủ tục hành chính để giải quyết [5], [6]. Việc xác định bản chất của TNBTCNN rất quan trọng, nó tác động đến quá trình xây dựng các quy định pháp luật, về cơ chế thi hành pháp luật phù hợp.
Dù vẫn có sự tranh cãi bản chất TNBTCNN là trách nhiệm dân sự hay là sự giao thoa giữa dân sự và hành chính. Nhưng luận văn cho rằng TNBTCNN cần được xem xét bản chất trong mối quan hệ giữa quyền yêu cầu giải quyết bồi thường của người bị thiệt hại do hành vi thi hành công vụ gây thiệt hại và trách nhiệm giải quyết yêu cầu bồi thường của Nhà nước, nó vừa cần mang bản chất trách nhiệm dân sự để đề cao sự thương lượng trong việc bồi thường và được vận hành theo một thủ tục hành chính do một bên là Nhà nước thực hiện và việc bồi thường từ nguồn tiền ngân sách nhà nước. Đặc điểm của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Với cách tiếp cận TNBTCNN là một loại trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng, do Nhà nước là chủ thể mang quyền lực công, nên các quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia là những quan hệ liên quan đến việc thực hiện chức năng của Nhà nước. Vấn đề BTTH của Nhà nước không phải do vi phạm nghĩa vụ về hợp đồng mà là do hành vi vi phạm công vụ của người thi hành công vụ gây ra do thực thi công vụ.
Vì vậy TNBTCNN là trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng. Vì vậy, nó cũng có những đặc điểm chung của loại trách nhiệm này như: là trách nhiệm dân sự; là loại trách nhiệm vật chất nên hướng tới việc bù đắp tổn thất về vật chất, tinh thần; phát sinh khi có đủ điều kiện giống trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng như có hành vi vi phạm, có thiệt hại xảy ra, mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm và thiệt hại, có lỗi; được bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước. 12 Bên cạnh đó, TNBTCNN có những đặc điểm riêng, cụ thể: Thứ nhất, TNBTCNN phát sinh do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại Đây là đặc điểm quan trọng để xác định có hay không TNBTCNN, bởi chỉ đặt ra TNBTCNN khi người thi hành công vụ nhân danh Nhà nước để thực hiện các hoạt động công vụ nhưng lại ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức. Yếu tố “công vụ” là sự đặc thù trong TNBTCNN, do việc TNBTCNN chỉ phát sinh khi có thiệt hại từ hoạt động công vụ.
Do hoạt động công vụ hay chính là hoạt động nhân danh quyền lực công (Nhà nước) để duy trì trật tự chung của toàn xã hội, qua đó đảm bảo lợi ích chung của cả cộng đồng. Chính vì vậy, TNBTCNN trước hết luôn gắn với sai phạm của hành vi thi hành công vụ và hành vi này gây ra thiệt hại về quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại. Điểm khác biệt của Luật TNBTCNN năm 2017 so với Luật TNBTCNN năm 2009 đó là Luật TNBTCNN tách riêng hành vi phát sinh TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án phải là hành vi trái pháp luật, nhưng việc phát sinh TNBTCNN trong hoạt động tố tụng hình sự thì chỉ cần có hành vi thi hành công vụ gây thiệt hại, không cần xác định lỗi và hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ trong hoạt động tố tụng hình sự [29, Điều 6. Do quan điểm rằng hoạt động tố tụng hình sự như việc áp dụng các biện pháp bắt, tạm giữ, tạm gia, phạt tù oan gây thiệt hại cho công dân nhưng họ không có lỗi hoặc hành vi đó không bị coi là trái pháp luật thì cũng phát sinh TNBTCNN.
Thứ hai, chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường là Nhà nước Từ việc phát sinh trách nhiệm là do hành vi thi hành công vụ, mà Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền lực công và ủy quyền lại việc thi hành công vụ cho người thi hành công vụ để thực hiện nhiệm vụ có liên quan đến 13 hoạt động quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án [28, Điều 3.