Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ THUẾ 1. Khái niệm, đặc điểm trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc 1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước TNBTCNN được đặt ra khi xã hội loài người đã đạt được những thành tựu kinh tế, khoa học kỹ thuật, xã hội bước vào thời kỳ văn minh, dân chủ, lúc này Nhà nước được xem là một chủ thể trong mối quan hệ xã hội. Cơ sở lý luận của việc xác định TNBTCNN trước hết phải bắt đầu bằng việc làm sáng tỏ bản chất pháp lý của mối quan hệ Nhà nước và công dân.
Trong xã hội dân chủ, cùng với sự phát triển vượt bậc về kinh tế - xã hội thì quyền con người đã được quan tâm. Công dân và lợi ích của họ là những đối tượng thiêng liêng, bất khả xâm phạm và phải được bảo vệ trước mọi xâm hại trái pháp luật. Nhà nước không thể dựa vào quyền uy của mình để luôn là bên có quyền và công dân là bên có nghĩa vụ. Trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, hệ thống các quyền và nghĩa vụ cơ bản của Nhà nước tương ứng với các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.
Các quyền và nghĩa vụ pháp lý của Nhà nước đều được quy định trong Hiến pháp và pháp luật. Sự quy định này bước đầu làm cho quyền và nghĩa vụ của công dân trở thành hiện thực đồng thời để công dân thoát khỏi sự lộng quyền từ phía cơ quan Nhà nước. Trong mối quan hệ với Nhà nước, công dân vừa là chủ thể của quyền lực Nhà nước vừa là đối tượng chịu sự quản lý của Nhà nước. Công dân bầu ra cơ quan Nhà nước, quản lý Nhà nước, giám sát hoạt động của Nhà nước và có quyền yêu cầu cơ quan Nhà nước tôn trọng, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ hợp pháp của mình.
5 z Có thể nói, về bản chất mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân là quan hệ thống nhất về quyền và nghĩa vụ cũng như trách nhiệm pháp lý. Trong quản lý Nhà nước, Nhà nước có nghĩa vụ là đặt ra các quy định và có cơ chế để công dân được thực hiện các quyền của mình và để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân. Lịch sử tồn tại và phát triển của Nhà nước qua các chế độ đều cố gắng và bằng mọi biện pháp để bảo vệ giai cấp mình, mối quan hệ giữa Nhà nước và người dân là mối quan hệ đối kháng nhau. Song xã hội ở thời kỳ văn minh, dân chủ, Nhà nước không giữ thế độc tôn mà điều hòa các mối quan hệ, trong đó có quan hệ giữa Nhà nước và công dân.
Bằng việc quy định nghĩa vụ cho mình, Nhà nước xác định nghĩa vụ thực hiện trách nhiệm pháp lý trước công dân trong quá trình thực thi pháp luật. Đây hoàn toàn không phải là sự hạn chế quyền lực hay chủ quyền trong mối quan hệ với công dân mà chính là việc nâng cao trách nhiệm của Nhà nước là biện pháp bảo đảm cho các quyền tự do của công dân; bảo đảm sự thực thi những chủ trương chính sách pháp luật mang tính cải cách trong xã hội, góp phần nâng cao uy tín, vị thế của Nhà nước, làm tăng sự tin tưởng của công dân vào bộ máy công quyền của Nhà nước. Có như vậy thông qua pháp luật Nhà nước vừa bảo vệ lợi ích của công dân, đồng thời bảo vệ lợi ích của chính giai cấp mình. Nhưng mặc dù với tư cách là chủ thể ban hành pháp luật, song trong quá trình thực hiện pháp luật Nhà nước không tránh khỏi những vi phạm nhất định.
Vì thế trách nhiệm pháp lý của Nhà nước được đặt ra một cách tất yếu khách quan. Trong quan hệ xã hội Nhà nước được xem là một chủ thể, trước pháp luật Nhà nước bình đẳng với các cá nhân, tổ chức khác trên cơ sở tôn trọng các quyền, lợi ích hợp pháp về dân sự nên khi Nhà nước làm sai, gây thiệt hại cho chủ thể dân sự khác thì Nhà nước phải chịu trách nhiệm về những thiệt hại đó. 6 z Bồi thường của Nhà nước là một trách nhiệm pháp lý, theo đó Nhà nước chịu trách nhiệm bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, tổn thất về tinh thần do lỗi của người thi hành công vụ gây ra trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được Nhà nước giao. Đặc điểm của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước gồm các yếu tố cơ bản sau: chủ thể; khách thể; các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại.
Về chủ thể: Các bên trong quan hệ về TNBTCNN luôn luôn bao gồm bên gây thiệt hại - Nhà nước, và bên bị thiệt hại là các cá nhân, tổ chức, chủ thể khác; trong đó, Nhà nước luôn luôn là một bên trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại này. Về khách thể: Trong các quan hệ pháp luật, khách thể là lợi ích vật chất hoặc tinh thần mà các chủ thể pháp luật mong muốn đạt được khi tham gia các quan hệ pháp luật. Trong quan hệ pháp luật dân sự, khách thể là đối tượng mà các chủ thể quan tâm, hướng tới, nhằm đạt tới hoặc tác động vào khi tham gia quan hệ pháp luật dân sự. Trên thực tế, khi hoạt động công quyền gây ra thiệt hại, thì đó là những thiệt hại vật chất, thiệt hại tinh thần của các cá nhân, tổ chức; tuy nhiên có một thiệt hại mà không thể đo, đếm được là lòng tin của người dân vào hiệu quả hoạt động cũng như uy tín của Nhà nước.
Về các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại: Trước hết, điều kiện phát sinh trách nhiệm BTTH được hiểu là tổng hợp các yếu tố cấu thành nên trách nhiệm BTTH. Quan điểm chính thống hiện nay cho rằng các điều kiện phát sinh trách nhiệm BTTH bao gồm: có thiệt hại xảy ra, có hành vi vi phạm pháp luật, có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật và thiệt hại đã xảy ra, người gây thiệt hại phải có lỗi. Trong quan hệ bồi thường thiệt hại của Nhà nước thì các điều kiện phát sinh trách 7 z nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm: (1) Có thiệt hại xảy ra; (2) Có hành vi vi phạm pháp luật; (3) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại xảy ra. Để xác định các đặc điểm của TNBTCNN, chúng ta phải đi từ bản chất TNBTCNN.
Việc xác định tính chất của quan hệ bồi thường Nhà nước chịu ảnh hưởng của chính sách pháp lý của Nhà nước. Hiện nay có nhiều ý kiến và quan điểm khác nhau về bản chất TNBTCNN. Có ý kiến cho rằng: TNBTCNN trong quản lý hành chính là quan hệ hành chính bởi lẽ, thiệt hại gây ra cho tổ chức, cá nhân là do cán bộ, công chức hay những người khác gây nên đều gắn liền với hoạt động công vụ của Nhà nước, nhân danh quyền lực, đại diện cho quyền lực Nhà nước và vì lý do công vụ, có thể là do việc ban hành chính sách, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quyết định hành chính cá biệt hay thực hiện hành vi hành chính trái pháp luật nào đó gây nên mà có quan hệ bồi thường Nhà nước. Vì vậy, TNBTCNN trong trường hợp này là “trách nhiệm của nền công vụ” hay “trách nhiệm của nền hành chính” đối với cá nhân, tổ chức [35.
Cũng có ý kiến cho rằng: TNBTCNN là quan hệ dân sự về BTTH ngoài hợp đồng. Bởi lẽ khi tham gia vào mối quan hệ này, Nhà nước là một chủ thể độc lập, có quyền thương lượng, thỏa thuận về mức bồi thường, hình thức bồi thường và nếu không thống nhất thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện tại TA để yêu cầu bồi thường. Như vậy, quan điểm nào cũng có những lí lẽ và lập luận riêng. Tuy nhiên, để khẳng định TNBTCNN có bản chất của loại trách nhiệm nào thì chúng ta cần phải nghiên cứu và phân tích kỹ thêm các khía cạnh như về nguyên tắc, trình tự, thủ tục bồi thường… Nếu quan điểm TNBTCNN là trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng có yếu tố đặc thù thì chúng ta vấp phải tính chất của quan hệ dân sự là việc bồi thường trước hết là phải do các bên tự giải 8 z quyết, trường hợp có tranh chấp về bồi thường thì do TA quyết định trên cơ sở các bên đưa ra chứng cứ, chứng minh bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình theo nguyên tắc tôn trọng “quyền quyết định và tự định đoạt của các đương sự” và các đương sự là những chủ thể bình đẳng về quyền, lợi ích… trong mối quan hệ này.
Tuy nhiên, việc bồi thường trong Luật TNBTCNN lại do cơ quan Nhà nước trực tiếp quản lý người thi hành công vụ thực hiện và ra quyết định bồi thường. Như vậy, trong mối quan hệ này, lợi thế lại nghiêng về phía Nhà nước và làm mất đi tính bình đẳng vốn là bản chất của quan hệ dân sự. Nhưng cho rằng, quan hệ bồi thường Nhà nước là quan hệ hành chính thì cũng không hoàn toàn đúng, vì trong mối quan hệ này không phải là quan hệ mệnh lệnh phục tùng mang tính áp đặt từ phía Nhà nước mà các bên có quyền thương lượng, thỏa thuận về mức bồi thường, hình thức bồi thường… và người bị thiệt hại có quyền khởi kiện đòi bồi thường tại tòa nếu hai bên không đi đến thống nhất. Như vậy, từ những phân tích nêu trên, có thể nói rằng, TNBTCNN là quan hệ dân sự - hành chính đặc thù.
Trong quá trình giải quyết bồi thường đối với mối quan hệ này cần có một cơ chế phù hợp, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các bên, đảm bảo tính công bằng, minh bạch thể hiện đúng bản chất của Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Do đó, đặc điểm TNBTCNN gồm: - TNBTCNN là trách nhiệm trực tiếp và trách nhiệm thay thế [34. TNBTCNN là trách nhiệm thay thế thể hiện ở chỗ: Trong bồi thường của Nhà nước, chủ thể gây thiệt hại là người thi hành công vụ. Người thi hành công vụ là người được bầu cử, phê chuẩn, tuyển dụng hoặc bổ nhiệm vào một vị trí trong cơ quan Nhà nước để thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính, tố tụng, thi hành án hoặc người khác được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao thực hiện nhiệm vụ có liên quan.