Tổng quan nghiên cứu

Quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa mạnh mẽ tại tỉnh Bắc Ninh sau 20 năm tái lập đã thúc đẩy giá trị sản xuất công nghiệp đạt khoảng 765,6 nghìn tỷ đồng, với mức tăng trưởng quy mô kinh tế gấp 15,7 lần. Tốc độ phát triển này kéo theo nhu cầu giải phóng mặt bằng và phát triển kết cấu hạ tầng tăng vọt, thể hiện qua việc địa phương phải thu hồi gần 8.000 ha đất phục vụ hàng nghìn dự án đầu tư. Tuy nhiên, áp lực thiếu hụt nguồn vốn ngân sách kịp thời cho công tác bồi thường và hỗ trợ tái định cư đã gây ách tắc tiến độ tại nhiều địa bàn trọng điểm, điển hình như tình trạng chậm đấu giá đất và tồn đọng vốn ứng tại xã Phú Lâm, huyện Tiên Du.

Nhằm tháo gỡ điểm nghẽn tài chính, Quỹ Phát triển đất tỉnh Bắc Ninh được thành lập với nguồn vốn ban đầu 500 tỷ đồng và được bổ sung định kỳ từ 30% đến 50% nguồn thu tiền sử dụng đất hàng năm. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là đánh giá toàn diện thực trạng công tác thẩm định hồ sơ ứng vốn cho các tổ chức phát triển quỹ đất tại Quỹ Phát triển đất tỉnh Bắc Ninh trong giai đoạn 2016 - 2017. Luận văn đi sâu nhận diện các rủi ro phát sinh trong khâu xét duyệt, thẩm định phương án đền bù và khả năng thu hồi vốn. Từ đó, đề tài xây dựng hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị, phấn đấu bảo toàn 100% nguồn vốn nhà nước và giảm tỷ lệ nợ quá hạn xuống mức thấp nhất, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội bền vững cho địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa lý thuyết quản trị tài chính công và khung lý thuyết quản trị rủi ro thẩm định dự án đầu tư công. Bản chất của hoạt động ứng vốn nhà nước được phân định rõ ràng với tín dụng thương mại: ứng vốn là sự chuyển giao quyền sử dụng vốn tạm thời từ tổ chức tài chính nhà nước cho các đơn vị trực thuộc nhằm thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội cụ thể theo nguyên tắc hoàn trả gốc và phí ứng vốn, không vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận.

Khung phân tích vận dụng các khái niệm then chốt gồm: tổ chức phát triển quỹ đất, thẩm định hồ sơ ứng vốn, khả năng tự cân đối tài chính dự án và cơ chế quay vòng vốn. Quy trình thẩm định chuẩn hóa được mô hình hóa qua 4 bước: kiểm tra điều kiện pháp lý và tài sản bảo đảm; lập tờ trình thẩm định độc lập; tiến hành tái thẩm định khi có nghi vấn; và ra quyết định giải ngân. Khung lý thuyết này bám sát hệ thống pháp lý hiện hành như Luật Đất đai năm 2013, Luật Xây dựng năm 2014, Quyết định số 40/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư số 62/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính, làm nền tảng đánh giá tính khả thi tài chính và tính tuân thủ pháp luật của các dự án xin ứng vốn.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp trong khung thời gian phân tích trọng tâm từ năm 2016 đến hết năm 2017. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ các báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán và hồ sơ thẩm định thực tế của Quỹ Phát triển đất tỉnh Bắc Ninh. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát bảng hỏi và phỏng vấn sâu với quy mô cỡ mẫu gồm 50 đối tượng chuyên trách.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng để khảo sát 30 cán bộ chuyên môn phụ trách công tác ứng vốn tại 8 đơn vị hành chính cấp huyện, thị xã, thành phố (Sở Giao thông Vận tải, Ủy ban nhân dân thành phố Bắc Ninh, thị xã Từ Sơn, các huyện Tiên Du, Yên Phong, Quế Võ, Thuận Thành) cùng các sở ban ngành liên quan, kết hợp với 20 đại diện doanh nghiệp là nhà thầu thi công dự án hạ tầng. Phương pháp phân tích dữ liệu chủ đạo là thống kê mô tả và phương pháp so sánh đối chứng theo chuỗi thời gian. Việc lựa chọn phương pháp này giúp lượng hóa chính xác các chỉ tiêu tài chính, phân loại mức độ rủi ro hồ sơ và so sánh sự biến động giữa kế hoạch ứng vốn được duyệt so với thực tế thu hồi qua 2 năm nghiên cứu.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về năng lực vận hành, cơ quan điều hành nghiệp vụ của Quỹ gồm 17 cán bộ, trong đó Phòng Nghiệp vụ có 8 cán bộ chuyên trách thực hiện thẩm định hồ sơ cho toàn bộ các dự án trên địa bàn 8 đơn vị hành chính cấp huyện. Tỷ lệ hồ sơ được thẩm định đạt yêu cầu pháp lý ban đầu đạt trên 95%, tuy nhiên khâu kiểm tra và xác minh trực tiếp tại hiện trường dự án chỉ đạt khoảng 20% tổng số hồ sơ tiếp nhận do hạn chế về nhân lực.

Thứ hai, về quy mô và cơ cấu phân bổ vốn, nguồn vốn ban đầu 500 tỷ đồng kết hợp cùng phần trích 30% đến 50% tiền sử dụng đất hàng năm đã giải quyết kịp thời nhu cầu bồi thường giải phóng mặt bằng cho hàng chục công trình trọng điểm. Tuy nhiên, tốc độ quay vòng vốn gặp trở ngại lớn khi tỷ lệ nợ đọng vốn ứng chậm hoàn trả tại một số dự án hạ tầng nông thôn chiếm tới hơn 35% tổng dư nợ ứng vốn của năm 2017.

Thứ ba, công tác lập dự toán hồ sơ từ phía các chủ đầu tư bộc lộ nhiều điểm thiếu chuẩn xác. Qua số liệu điều tra, có khoảng 15% hồ sơ xin ứng vốn có hiện tượng ước lượng lạc quan, kê khai tăng diện tích và số hộ đền bù so với thực tế nhằm tối đa hóa hạn mức giải ngân ban đầu.

Thứ tư, hiệu quả phối hợp liên ngành chưa cao khi Hội đồng quản lý Quỹ gồm 5 thành viên hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, dẫn đến thời gian luân chuyển và phê duyệt tờ trình thẩm định kéo dài từ 15 đến 30 ngày so với quy chuẩn kỳ vọng.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế trên xuất phát từ việc công tác thẩm định của Quỹ mới chỉ dừng lại ở việc đối chiếu tính hợp lệ trên hồ sơ giấy tờ mà chưa thiết lập được cơ chế kiểm soát hiện trường độc lập. Điều này khiến cho các rủi ro về tiến độ thi công và giải phóng mặt bằng không được phát hiện sớm. Dữ liệu nghiên cứu khi được tổng hợp qua bảng phân tích đối chiếu kế hoạch và biểu đồ phân bổ vốn theo địa bàn đã phản ánh sự chênh lệch rõ nét: các địa phương có thị trường bất động sản sôi động như thành phố Bắc Ninh, thị xã Từ Sơn có tỷ lệ hoàn trả vốn đạt trên 90%, trong khi các huyện thuần nông lại đạt dưới 65%.

Khi so sánh với kinh nghiệm thực tiễn tại thành phố Đà Nẵng – nơi áp dụng mô hình phân cấp gắn với trách nhiệm người đứng đầu và nguyên tắc "Nhà nước và nhân dân cùng làm", việc công khai quy trình thẩm định đã giúp rút ngắn 40% thời gian xử lý và triệt tiêu tình trạng nợ đọng. Tương tự, bài học từ thành phố Hà Nội khi giải ngân 500 tỷ đồng cho 71,66 ha đất dịch vụ cho thấy, nếu không có cơ chế hoàn vốn gắn liền với tiến độ đấu giá đất thì nguồn vốn sẽ bị ứ đọng kéo dài. Ý nghĩa thực tiễn chỉ ra rằng chất lượng thẩm định dự án chính là chốt chặn quan trọng nhất để bảo toàn nguồn vốn công.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm khắc phục triệt để các tồn tại và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn công, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm với các mục tiêu định lượng cụ thể:

Thứ nhất, tái cấu trúc quy trình thẩm định hồ sơ theo hướng bắt buộc áp dụng kiểm tra thực địa 2 cấp. Phòng Nghiệp vụ Quỹ Phát triển đất chủ trì phối hợp với Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện tiến hành đo đạc, thẩm tra thực địa 100% dự án trước khi lập tờ trình thẩm định, phấn đấu giảm tỷ lệ sai lệch dự toán bồi thường xuống dưới 2%, thực hiện ngay từ quý I/2019.

Thứ hai, triển khai hệ thống số hóa dữ liệu thẩm định và theo dõi tiến độ dự án liên thông giữa Quỹ với Sở Tài chính, Sở Tài nguyên và Môi trường. Ứng dụng phần mềm quản lý nhằm rút ngắn thời gian xét duyệt hồ sơ từ 30 ngày xuống tối đa 15 ngày làm việc, hoàn thành tích hợp 100% quy trình trong năm 2019 dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Ban Giám đốc Quỹ.

Thứ ba, chuẩn hóa năng lực chuyên môn và đạo đức công vụ cho đội ngũ 17 cán bộ cơ quan điều hành Quỹ. Tổ chức định kỳ 2 khóa đào tạo chuyên sâu mỗi năm về kỹ năng định giá đất, phân tích rủi ro tài chính dự án xây dựng, bảo đảm 100% cán bộ thẩm định đạt chứng chỉ nghiệp vụ chuyên ngành giai đoạn 2019 - 2020.

Thứ tư, tham mưu cho Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh ban hành cơ chế ràng buộc trách nhiệm tài chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đối với các khoản vốn ứng quá hạn. Thiết lập chế tài dừng cấp vốn ứng mới cho các địa bàn có tỷ lệ nợ quá hạn vượt quá 5%, quyết tâm thu hồi dứt điểm các khoản nợ đọng kéo dài trước năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung nghiên cứu của luận văn mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng chính:

Nhóm thứ nhất là ban lãnh đạo và cán bộ thẩm định tại các Quỹ Phát triển đất trên toàn quốc. Tài liệu cung cấp bộ tiêu chuẩn kiểm tra pháp lý, phương pháp nhận diện rủi ro kê khống chi phí đền bù và cẩm nang quy trình 4 bước giúp nâng cao chất lượng xét duyệt vốn ứng.

Nhóm thứ hai là lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện, thị xã, thành phố và Trung tâm Phát triển quỹ đất. Luận văn giúp các đơn vị này nắm vững quy chuẩn lập hồ sơ xin ứng vốn, xây dựng kế hoạch bồi thường giải phóng mặt bằng chuẩn xác và thiết lập phương án hoàn trả vốn khả thi.

Nhóm thứ ba là các doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu thi công hạ tầng kỹ thuật và các đơn vị tham gia đấu giá đất. Nghiên cứu giúp doanh nghiệp hiểu rõ quy chế giải ngân, tiêu chuẩn thanh quyết toán vốn ứng nhà nước để chủ động điều phối dòng tiền thi công đúng tiến độ.

Nhóm thứ tư là các giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học chuyên ngành Quản trị kinh doanh, Quản lý kinh tế và Tài chính công. Công trình là nguồn tài liệu tham khảo thực chứng sâu sắc về quản trị rủi ro vốn ngân sách và cơ chế vận hành quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.

Câu hỏi thường gặp

Hoạt động ứng vốn của Quỹ Phát triển đất khác biệt như thế nào so với tín dụng ngân hàng thương mại? Ứng vốn của Quỹ là hoạt động tài chính nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ công ích theo kế hoạch được duyệt với mức phí ưu đãi tính vào chi phí dự án, không vì mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận như lãi suất cho vay thương mại.

Nguồn vốn hoạt động của Quỹ Phát triển đất tỉnh Bắc Ninh được hình thành từ những nguồn nào? Nguồn vốn gồm 500 tỷ đồng vốn ngân sách cấp ban đầu, trích bổ sung định kỳ từ 30% đến 50% tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đấu giá đất hàng năm và các nguồn viện trợ, ủy thác hợp pháp khác.

Những tiêu chí pháp lý then chốt nào quyết định một hồ sơ ứng vốn được phê duyệt? Hồ sơ phải nằm trong quy hoạch sử dụng đất được duyệt, có quyết định thu hồi đất, phương án bồi thường tái định cư hợp lệ và cam kết nguồn hoàn trả vốn rõ ràng từ nguồn thu đấu giá đất hoặc ngân sách.

Nguyên nhân chủ yếu khiến các dự án sau khi hoàn thành hạ tầng bị chậm hoàn trả vốn ứng là gì? Nguyên nhân chủ yếu do vướng mắc thủ tục định giá đất cụ thể để tổ chức đấu giá, thị trường bất động sản biến động và sự thiếu quyết liệt của chủ đầu tư trong khâu tổ chức thu tiền sử dụng đất.

Cán bộ thẩm định cần áp dụng công cụ gì để phát hiện tình trạng kê khống khối lượng bồi thường? Cán bộ cần kết hợp đối chiếu cơ sở dữ liệu địa chính với biên bản kiểm đếm thực địa độc lập, xác minh chéo danh sách hộ dân nhận đền bù qua chính quyền cơ sở thay vì chỉ thẩm định qua giấy tờ bàn giao.

Kết luận

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận về bản chất ứng vốn nhà nước và quy trình 4 bước thẩm định hồ sơ dự án phát triển quỹ đất.
  • Đánh giá thực chứng bức tranh quản trị nguồn vốn 500 tỷ đồng và thực trạng thẩm định tại 8 đơn vị hành chính tỉnh Bắc Ninh giai đoạn 2016 - 2017.
  • Nhận diện chính xác 4 rủi ro trọng yếu gồm: thẩm định thực địa yếu, nợ đọng vượt 35% tại một số địa bàn nông thôn, sai lệch dự toán 15% và bộ máy kiêm nhiệm gây độ trễ.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá với lộ trình triển khai rõ ràng từ năm 2019 đến năm 2020 nhằm siết chặt kỷ luật giải ngân.
  • Khẳng định giá trị thực tiễn trong việc bảo toàn 100% vốn ngân sách, thúc đẩy tiến độ giải phóng mặt bằng và tối ưu hóa hiệu quả kinh tế - xã hội địa phương.

Lộ trình tiếp theo đòi hỏi Quỹ Phát triển đất tỉnh Bắc Ninh nhanh chóng chuẩn hóa quy chuẩn thẩm định hiện trường và ban hành cơ chế giám sát thu hồi nợ nghiêm ngặt. Các nhà quản lý và cán bộ chuyên môn hãy vận dụng ngay các giải pháp này vào thực tiễn để nâng cao chất lượng quản trị tài chính công và giảm thiểu rủi ro thất thoát nguồn lực đất đai.