CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TẠO ĐỘNG LỰC LAO ĐỘNG VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI TẠO ĐỘNG LỰC CHO CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1 Vai trò của cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước 1.1 Khái niệm cán bộ, công chức * Khái niệm cán bộ Khái niệm "cán bộ" được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa và bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực nhà nước và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Thuật ngữ khi đó thường dùng là "cán bộ, công nhân viên chức", bao quát tất cả những người làm công hưởng lương từ nhà nước, kể từ những người đứng đầu một cơ quan tới các nhân viên phục vụ như lái xe, bảo vệ hay lao động tạp vụ. Ở nước ta từ "cán bộ" được du nhập vào từ Trung Quốc và được dùng phổ biến trong thời kháng chiến chống Pháp. Ban đầu, từ này được dùng nhiều trong quân đội để phân biệt chiến sĩ và cán bộ, chỉ những người làm nhiệm vụ chỉ huy từ tiểu đội phó trở lên.
Dần dần, từ "cán bộ" được dùng để chỉ tất cả những người hoạt động kháng chiến thoát ly, để phân biệt với nhân dân. Ngày nay, khái niệm cán bộ dùng để chỉ những người được biên chế vào làm việc trong bộ máy chính quyền, đảng, đoàn thể, doanh nghiệp nhà nước và sĩ quan trong lực lượng vũ trang. Ngoài ra, cán bộ được coi là những người có chức vụ, vai trò nòng cốt trong một cơ quan, tổ chức, có tác động ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan, tổ chức và liên quan đến vị trí lãnh đạo, chỉ huy, quản lý, điều hành, góp phần quyết định xu hướng phát triển của cơ quan, tổ chức. Do những điều kiện lịch sử nhất định, suốt một thời gian dài trong đời sống chính trị - pháp lí ở Việt Nam tồn tại một tập hợp khái niệm "cán bộ, z công nhân, viên chức" không có sự phân biệt rạch ròi từng khái niệm cũng như quy chế pháp lí đối với từng nhóm.
Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003) đề cập tới ba đối tượng cán bộ, công chức, viên chức nhưng không thể hiện rõ ai là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức, mà quy định chung các đối tượng "cán bộ, công chức" là công dân Việt Nam, trong biên chế. Có thể nói, thuật ngữ "cán bộ" được sử dụng như là một ước lệ, chưa thể hiện tính chất hành chính, chưa rõ nội hàm của khái niệm. Đây cũng là một hạn chế của Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Cụ thể hóa Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Chính phủ đã ban hành các Nghị định số 114/2003/NĐ-CP về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn; Nghị định số 115/2003/NĐ-CP về chế độ công chức dự bị; Nghị định 116/2003/NĐ-CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Nghị định số 117/2003/NĐ-CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước.
Trên cơ sở nghiên cứu quy định của pháp lệnh và các nghị định chúng ta có thể hiểu "cán bộ" là: Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở cấp tỉnh và cấp huyện. Cùng với xu hướng toàn cầu hóa về kinh tế, những thành tựu của sự phát triển kinh tế - xã hội chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cường mở rộng giao lưu hợp tác nhiều mặt với các nước, tiếp thu có chọn lọc tinh hoa văn hóa nhân loại. Đồng thời, công cuộc cải cách hành chính ngày nay đặt ra nhu cầu chuyên biệt hóa trong sự điều chỉnh pháp luật ngày càng rõ nét, đòi hỏi phải có sự thống nhất về nhận thức trong sự phân định các khái niệm có liên quan. Luật Cán bộ, công chức được Quốc hội ban hành tháng 11/2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đã quy định cụ thể: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt z Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [7].
Như vậy, đến nay khái niệm cán bộ đã được quy định rõ ràng, cụ thể, xác định rõ nội hàm, đó là những người giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong các cơ quan thuộc hệ thống chính trị Việt Nam, từ trung ương đến cấp huyện, quận và tương đương. Tùy góc độ và mục tiêu xem xét có thể phân biệt đội ngũ cán bộ thành các nhóm khác nhau: - Xét về loại hình có thể phân thành: cán bộ đảng, đoàn thể; cán bộ nhà nước; cán bộ kinh tế và quản lý kinh tế; cán bộ khoa học, kỹ thuật. - Theo tính chất và chức năng, nhiệm vụ có thể phân thành: nhóm chính khách; nhóm lãnh đạo, quản lý; nhóm chuyên gia; nhóm công chức, viên chức. + Nhóm chính khách: Những cán bộ lãnh đạo ở tầm vĩ mô của đất nước còn được gọi là những nhà lãnh đạo chính trị cấp quốc gia hoặc là các chính khách.
Các nhà chính trị có thể được phân loại theo những căn cứ khác nhau như: Nhà chính trị chuyên nghiệp và nhà chính trị không chuyên nghiệp; nhà chính trị tham gia bộ máy nhà nước và nhà chính trị không tham gia bộ máy nhà nước. Họ không thuộc đội ngũ công chức nhà nước và ở mức độ nhất định, họ có vị trí "độc lập" trong quan hệ với nền hành chính nhà nước. Do hoàn cảnh và điều kiện chính trị - xã hội đặc thù của Việt Nam nên trong đời sống xã hội cũng như trong các chế định pháp lý chưa có sự phân định rõ ràng chức danh và trách nhiệm của các nhà hoạt động chính trị. Vấn đề chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức và đặc biệt là đội ngũ cán bộ lãnh đạo chính trị quốc gia có tầm quan trọng đặc biệt đối với công cuộc đổi mới đất nước.
Do đó, bồi dưỡng, đào tạo và rèn luyện để hình thành rõ nét tâm lý - ý thức của các nhà lãnh đạo chính trị để họ đạt tới tầm chính khách, đồng thời có quy chế hợp lý để các chính khách thực hiện tốt vai trò, sứ mệnh z của mình là việc làm hết sức cần thiết nhằm góp phần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước. + Nhóm cán bộ lãnh đạo, quản lý: bao gồm những người giữ chức vụ và trách nhiệm điều hành trong một cơ quan, tổ chức, đơn vị, có ảnh hưởng lớn đến hoạt động của tổ chức, có vai trò quyết định và định hướng, điều khiển hoạt động của cả bộ máy. Thông thường, cán bộ lãnh đạo và cán bộ quản lý được hiểu tương đồng, vì cán bộ lãnh đạo, quản lý đều phải là người giỏi nghiệp vụ chuyên môn, có đủ năng lực và phẩm chất để định hướng, điều khiển, chỉ huy, phải có khả năng tổ chức công việc và đoàn kết tập thể. Tuy nhiên, khái niệm lãnh đạo và khái niệm quản lý không hoàn toàn đồng nhất với nhau.
Vì, "lãnh đạo" thường dùng để chỉ khả năng định hướng, xác định mục đích lâu dài và khả năng lôi cuốn, thúc đẩy mọi người, thường được gắn liền với việc thiết lập đường lối, chính sách. Hoạt động lãnh đạo thường huy động mối quan hệ với con người dựa vào tài năng và đức độ của người lãnh đạo để thu phục và ảnh hưởng đến con người. Còn "quản lý" dùng để chỉ khả năng tổ chức, xác định mục tiêu cụ thể để thi hành các đường lối chính sách ấy. Quản lý sử dụng các phương tiện, thiết lập lề lối, mẫu mực, thủ tục huy động hữu hiệu các phương tiện, trong đó con người chỉ là một thành tố.
Chức năng quản lý là sự tiếp tục của chức năng lãnh đạo, là bước đi kế tiếp của lãnh đạo, đó là khâu tất yếu để thực hiện sự lãnh đạo. Trên thực tế sự phân biệt này chỉ là tương đối nhưng lại rất cần cho công tác tổ chức cán bộ, làm cơ sở cho việc xác định tiêu chuẩn, chức năng của người cán bộ lãnh đạo và người cán bộ quản lý. + Nhóm chuyên gia: gồm những người giỏi một nghề, một ngành, có trình độ lý thuyết cao và năng lực hành động thực tiễn, năng lực nghiên cứu, sáng tạo, giải quyết một vấn đề lý luận hay thực hành. Họ phải có trình độ văn hóa rộng, hiểu biết chuyên môn sâu, có năng lực và vốn trí tuệ ngoại ngữ để z cập nhật những thông tin mới.
Đây là nhóm nhân lực bậc cao của của xã hội, có vai trò như một bộ phận, mũi nhọn của sự phát triển. Ở bất cứ lĩnh vực, ngành nghề nào nếu thiếu chuyên gia thì công việc ở đó không thể đạt tới trình độ, chất lượng cao, cho nên khi nói đến đỉnh cao của chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức phải nói đến chuyên gia. + Nhóm công chức, viên chức: bao gồm những người được tuyển dụng để trực tiếp thực thi các công việc hàng ngày của cơ quan, tổ chức, được hưởng lương theo ngạch bậc, trình độ và chức vụ. Đây là nhóm có số lượng đông đảo trong toàn bộ đội ngũ cán bộ, công chức.
* Khái niệm công chức Nền hành chính nào cũng được cấu thành bởi những yếu tố cơ bản là thể chế hành chính, bộ máy hành chính và công chức nhà nước. Do vậy, việc đưa ra khái niệm công chức và xác định những đối tượng là công chức có vai trò hết sức quan trọng trong công cuộc cải cách hành chính hiện nay. Công chức là một khái niệm được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, do ngân sách nhà nước trả lương. Nhưng do tính đặc thù của từng quốc gia nên quan niệm công chức ở các nước không hoàn toàn đồng nhất.
Có nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi những người tham gia hoạt động quản lý nhà nước. Một số nước khác có quan niệm rộng hơn, công chức bao gồm tất cả những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức có tính chất công quyền.