Chương 1: Cơ sở khoa học của việc áp dụng chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước. Chương 2: Chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước và quy trình, điều kiện thực hiện. Chương 3: Tình hình thực hiện chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước ở tỉnh Bắc Giang. Chương 4: Kiến nghị tăng cường thực hiện chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước ở tỉnh Bắc Giang.
4 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA VIỆC ÁP DỤNG CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƢỚC 1. Nhà nƣớc với vai trò cung cấp dịch vụ hành chính công cho xã hội 1.1 Tổ chức bộ máy và nguồn kinh phí cho sự hoạt động của cơ quan nhà nước ở Việt Nam Tổ chức Nhà nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đƣợc phân thành 4 cấp là: trung ƣơng, tỉnh, huyện và xã. Trong đó, ở cấp Trung ƣơng có Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, do nhân dân trực tiếp bầu ra.
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Ở cấp địa phƣơng (cấp tỉnh, huyện và xã) có Hội đồng Nhân dân (HĐND) do nhân dân bầu ra. HĐND bầu ra UBND là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng. Chính phủ và UBND các cấp hợp thành hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) ở Việt Nam.
Cơ quan HCNN là cơ quan có chức năng thực hiện quyền hành pháp của nhà nƣớc. Đó là cơ quan quản lý chung hay từng mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành pháp luật và chỉ đạo thực hiện chủ trƣơng, kế hoạch của nhà nƣớc. Cơ quan HCNN có các đặc điểm: có chức năng thực hiện quyền hành pháp theo lãnh thổ và lĩnh vực; mỗi cơ quan có một thẩm quyền và chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành; trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nƣớc, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở cấp tƣơng ứng, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trƣớc cơ quan quyền lực đó. Theo thẩm quyền, các cơ quan HCNN đƣợc chia thành: cơ quan HCNN có thẩm quyền chung và cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng.
Cơ quan 5 HCNN thẩm quyền chung quản lý mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tƣợng tƣơng ứng trong phạm vi các đơn vị hành chính lãnh thổ (UBND các cấp là một thí dụ về cơ quan HCNN có thẩm quyền chung). Cơ quan HCNN thẩm quyền riêng quản lý ngành hoặc lĩnh vực (Các Sở ban ngành của Tỉnh, phòng ban của huyện là cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng).1: Sơ đồ bộ máy quản lý HCNN ở nƣớc ta hiện nay Chính phủ Các bộ, cơ quan thuộc Chính phủ UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng Các sở, ban, ngành UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh Các phòng, ban chuyên môn UBND xã, phƣờng, thị trấn Kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan HCNN: Sự tồn tại và phát triển của nhà nƣớc đòi hỏi phải có các nguồn tài chính đảm bảo để duy trì sự hoạt động bình thƣờng của các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc. Các cơ quan HCNN có nhiệm vụ phục vụ lợi ích công, ngân sách cho hoạt động của các cơ quan HCNN đƣợc lấy từ tiền đóng thuế của nhân dân. Do đó, ngân sách nhà nƣớc (NSNN) là nguồn kinh phí để duy trì hoạt động của các cơ quan HCNN.
Hiện nay, trong hoạt động HCNN đƣợc phép thu một số khoản nhỏ nhƣ lệ phí dịch vụ hành chính công và đƣợc coi là 6 nguồn bổ sung kinh phí, nhƣng số thu còn rất ít, không nhằm mục đích bù đắp toàn bộ kinh phí hoạt động của cơ quan HCNN. Tóm lại, kinh phí của các cơ quan này vẫn chủ yếu vẫn do Nhà nƣớc trang trải. Xét về nội dung, kinh phí NSNN cấp cho các cơ quan HCNN đƣợc chia theo bốn nhóm chi cơ bản là: Chi cho con ngƣời (gồm có: tiền công, tiền lƣơng và các khoản liên quan đến tiền công, tiền lƣơng); chi cho hàng hoá (gồm các khoản chi thanh toán nhƣ: vật tƣ, văn phòng phẩm, viễn thông, bƣu chính .); chi mua sắm, xây dựng, sửa chữa lớn tài sản cố định; và chi khác. Kinh phí hoạt động của các cơ quan HCNN do NSNN cấp thuộc về chi thƣờng xuyên nên nó có đặc điểm: mang tính ổn định cao; thể hiện tính chất tiêu dùng; nội dung, cơ cấu chi, mức độ chi gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nƣớc và sự lựa chọn của nhà nƣớc trong việc cung cấp các dịch vụ hành chính công.
Bên cạnh đó, kinh phí hoạt động do NSNN cấp cho các cơ quan HCNN còn có một số đặc điểm sau: Thứ nhất, NSNN phải đảm bảo 100% kinh phí để duy trì sự tồn tại và hoạt động của cơ quan HCNN. Thứ hai, đo lƣờng hiệu quả của chi NSNN cho quản lý hành chính là rất khó khăn. Các hoạt động quản lý HCNN có phạm vi rộng, liên quan đến tất cả các hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội. Nếu nhƣ doanh nghiệp có thể dùng chỉ tiêu lợi nhuận để đánh giá một cách rõ ràng hiệu quả hoạt động thì việc đánh giá xem chi NSNN tăng lên hay giảm xuống có tác động nhƣ thế nào đến việc điều hành kinh tế xã hội trong điều kiện các nhân tố chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội luôn luôn biến động lại rất khó khăn.
Do vậy, sẽ không có một cơ quan hay cá nhân nào có thể biết rõ hơn chính đơn vị HCNN đó là làm thế nào để nâng cao hiệu quả hoạt động của mình.2 Nhà nước với vai trò cung cấp dịch vụ hành chính công Tuỳ theo quan niệm và mục đích nghiên cứu mà có những cách tiếp cận và định nghĩa khác nhau về dịch vụ công, cụ thể là: 7 - Về lý thuyết, dịch vụ công đƣợc định nghĩa: là những hoạt động, dịch vụ của cơ quan công quyền nhà nƣớc thực hiện, phục vụ tổ chức, công dân. Theo quan niệm này thì dịch vụ công chỉ gói gọn trong phạm vi các dịch vụ (công việc) mà phải thể hiện tính công quyền của nhà nƣớc và chỉ có nhà nƣớc mới có khả năng và quyền lực để cung cấp các dịch vụ này. Quan niệm này đƣa ra phạm vi của dịch vụ công tƣơng đối hẹp, chỉ bao gồm các dịch vụ thuần công. - Về mặt học thuật, dịch vụ công đƣợc định nghĩa: là sản phẩm, dịch vụ có đặc tính không loại trừ (non-excludable) và không cạnh tranh (non-rival) trong tiêu dùng.
Không loại trừ có nghĩa là tất cả mọi ngƣời đều có quyền sử dụng, tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ này không loại trừ bất cứ ai, bất kể họ có trả tiền cho sản phẩm, dịch vụ đó hay không. Không cạnh tranh có nghĩa là việc sử dụng, tiêu dùng của ngƣời này không làm giảm đi hoặc ảnh hƣởng đến việc sử dụng, tiêu dùng của những ngƣời khác; hay nói cách khác là sản phẩm, dịch vụ đó khi đƣợc một ngƣời sử dụng hay nhiều ngƣời sử dụng cũng không có gì thay đổi. Trong trƣờng hợp này, chi phí cận biên cho thêm một ngƣời sử dụng là bằng không, do đó việc phân chia, phân phối các sản phẩm, dịch vụ công này là không cần thiết. Theo quan niệm này thì dịch vụ công đƣợc phân thành các loại là: + Sản phẩm, dịch vụ công thuần tuý (pure puplic goods and services): Đây là những sản phẩm, dịch vụ công có cả hai đặc tính nêu trên, các sản phẩm này đƣợc tiêu dùng chung, cùng sử dụng cho nên không có thị trƣờng nào cung cấp các sản phẩm, dịch vụ loại này.
Dịch vụ thuần công là hết sức cần thiết cho xã hội nhƣng chỉ có nhà nƣớc mới cung ứng đƣợc loại dịch vụ này vì đối với khu vực tƣ nhân thì việc cung ứng các dịch vụ này vừa không thực thi vừa không kinh tế. + Sản phẩm, dịch vụ công không thuần tuý (impure or quasi-puplic): Là những dịch vụ không phải ai cũng tự nhiên đƣợc sử dụng, tiêu dùng của 8 ngƣời này cũng có thể làm ảnh hƣởng ở mức độ nhất định đến việc sử dụng, tiêu dùng của ngƣời khác. Đối với những sản phẩm, dịch vụ này, khu vực tƣ nhân cũng không muốn làm, phần vì không hiệu quả, phần vì bất tiện; chẳng hạn nhƣ sẽ phải tốn rất nhiều công sức để tổ chức thu phí hoặc lệ phí từ ngƣời sử dụng, tiêu dùng. Do vậy nhà nƣớc chứ không phải tƣ nhân thƣờng đứng ra đảm nhiệm việc cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công loại này.
+ Sản phẩm, dịch vụ khuyến dụng (merit goods and services): Đây là những sản phẩm, dịch vụ mà nhà nƣớc hoặc là quy định buộc ngƣời tiêu dùng phải sử dụng (ví dụ mũ bảo hiểm cho ngƣời đi xe máy), hoặc là yêu cầu ngƣời tiêu dùng phải sử dụng ở mức độ cao hơn mức ngƣời ta muốn (ví dụ phổ cập giáo dục tiểu học). Quan niệm về dịch vụ công theo quan điểm học thuật cho thấy rõ bản chất của dịch vụ công và vai trò của nhà nƣớc trong việc đảm nhận cung ứng các loại dịch vụ công khác nhau. Việc xác định một dịch vụ nào đó là dịch vụ công thuần tuý hay không thuần tuý hay khuyến dụng hoàn toàn không đồng nghĩa với việc nhà nƣớc bắt buộc phải trực tiếp tổ chức cung ứng dịch vụ đó, hoặc ký hợp đồng uỷ thác cho các công ty tƣ nhân làm việc này. Cả hai cách đều có thể đạt đƣợc mục đích; chỉ khi nào chọn cách thứ nhất thì nhà nƣớc mới là ngƣời cung ứng trực tiếp.
Ngƣợc lại nhà nƣớc cũng có thể cung ứng một số sản phẩm, dịch vụ không phải là dịch vụ công thuần tuý, thậm chí cũng không phải là dịch vụ công không thuần tuý, tức là những sản phẩm, dịch vụ lẽ ra có thể do doanh nghiệp tƣ nhân cung ứng. Những trƣờng hợp này thƣờng xảy ra khi mà các doanh nghiệp tƣ nhân không muốn đi vào một lĩnh vực đặc biệt nào đó hoặc vì rủi ro quá cao hoặc vì chi phí ban đầu quá lớn mà lại chƣa thấy rõ và chắc chắn nguồn lợi thu đƣợc trong một số năm sau đó; và vì thế dù muốn hay không nhà nƣớc vẫn phải đứng ra làm.