Chương 1 khắc họa hai cơ sở khác nhau để hình thành nên pháp luật TT,GSHTNH mỗi quốc gia: Hoạt động TT,GSHTNH tại Việt Nam ra đời để quản trị tốt rủi ro, bảo đảm an toàn cho hệ thống ngân hàng mới tồn tại hơn hai mươi năm, từ đó bảo vệ dòng chảy kinh tế - tài chính mà hệ thống ngân hàng giữ vai trò chủ chốt. Trong khi đó, nguyên nhân dẫn đến sự ra đời của cơ chế TT,GSNH tại Hoa Kỳ bao gồm: Sự phát triển mạnh mẽ của TTTC – ngân hàng cùng nhiều loại hình công cụ tài chính ra đời tạo nên một hệ thống tài chính – ngân hàng phức tạp, khác biệt với bất kỳ quốc gia nào trên thế giới; Cơ chế thị trường hoạt động “vô chính phủ” với sự tự do quá mức gây nên sự hỗn loạn mà tiêu biểu là các cuộc khủng hoảng kinh tế; thêm vào đó, cơ chế TT,GSNH ở Hoa Kỳ chưa được chú trọng đúng mức. Do đó, khi cuộc khủng kinh tế năm 2007- 2009 bùng nổ gây ra sự sụp đổ của hàng loạt các ngân hàng lớn đã khiến Hoa Kỳ nhìn nhận lại cơ chế TT,GSNH của nước mình. Hoa Kỳ không nằm ngoài quy luật rằng pháp luật TT,GSNH ra đời nhằm “đảm bảo an toàn cho hệ thống ngân hàng cũng như dòng chảy kinh tế - tài chính” mà Việt Nam và Ủy ban Basel đang nhận định, nhưng là sự biến tướng khác đi và nhanh hơn để phù hợp với thực tiễn của TTTC Hoa Kỳ.
Đây cũng là bài học trong tương lai khi hệ thống ngân hàng Việt Nam phát triển mạnh hơn nữa. 12 Chương 2 SO SÁNH MÔ HÌNH THANH TRA, GIÁM SÁT HỆ THỐNG NGÂN HÀNG TẠI VIỆT NAM VÀ HOA KỲ 2. Các mô hình thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng trên thế giới 2. Phân loại theo đối tượng (lĩnh vực) được giám sát: Trên thực tế, hệ thống tài chính phân chia thành nhiều lĩnh vực, trong đó chủ yếu là ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán (ngoài ra ở một số quốc gia còn có hưu trí, nguyên vật liệu,…).
Việc giám sát tài chính bao gồm cả giám sát hệ thống ngân hàng và các bộ phận tài chính khác nhằm hướng đến mục tiêu chung là phát triển hệ thống tài chính lành mạnh, bền vững, đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư và người gửi tiền. Mỗi quốc gia sẽ có cơ chế GSNH tương thích với mô hình giám sát tài chính riêng, tùy theo đối tượng/lĩnh vực phù hợp với đặc điểm tài chính của quốc gia đó. Cụ thể: Mô hình giám sát thể chế, còn gọi là Mô hình cơ quan giám sát chuyên ngành – dựa trên cách tiếp cận truyền thống. Cụ thể, trong hệ thống tài chính, mỗi chuyên ngành/lĩnh vực sẽ có cơ quan riêng giám sát toàn diện lĩnh vực mà mình đảm nhiệm “với mục tiêu: đảm bảo nguyên tắc kinh doanh, bảo vệ khách hàng và ổn định hệ thống tài chính.”9 Đối với hệ thống ngân hàng, cơ quan TT,GSNH thuộc Ngân hàng trung ương (NHTW) và đảm nhiệm việc thanh tra, giám sát toàn bộ hệ thống ngân hàng.
Cơ quan này hoạt động độc lập với cơ quan thanh tra, giám sát của chuyên ngành/lĩnh vực khác, tránh tình trạng chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm. Hoạt động của cơ quan TT,GSNH được chuyên môn hóa với những kỹ thuật, nghiệp vụ riêng và hoạt động dưới những quy định, nguyên tắc và chuẩn mực khác biệt. Thêm vào đó, cơ quan TT,GSNH hỗ trợ NHTW trong việc dự báo và ra quyết định. Ví dụ: Ủy ban Quản lý NHTW Trung Quốc (CBRC) là cơ quan TT,GSHTNH, thực hiện giám sát hoạt động và các định chế tài chính trên toàn lãnh thổ; Bộ phận GSNH trực thuộc NHTW Séc,… Mô hình giám sát theo chức năng: việc thanh tra, giám sát được thực hiện căn cứ vào hoạt động kinh doanh của thực thể mà không quan tâm đến hình thức pháp lý của thực thể đó.
Do đó, một tổ chức có thể chịu nhiều sự giám sát của nhiều cơ quan khác nhau. Loại hình dịch vụ cung cấp liên quan càng nhiều lĩnh vực, tổ chức chịu sự giám sát của càng nhiều cơ quan. Mô hình này thường được áp dụng tại các quốc gia có hệ thống tài chính phát triển, với sự ra đời của nhiều sản phẩm 9 Nguyễn Thị Hòa, “Các mô hình giám sát tài chính phổ biến trên thế giới và liên hệ với Việt Nam”, https://www.vn/webcenter/portal/vi/links/cm100?dDocName=SBV333980, truy cập ngày 03/5/2021. 13 tài chính phức tạp, kết hợp nhiều lĩnh vực (như ngân hàng - bảo hiểm, chứng khoán - bảo hiểm hay ngân hàng - chứng khoán…).
Trong lĩnh vực ngân hàng, bất kỳ tổ chức nào liên quan đến hoạt động ngân hàng, cho dù có nằm trong hệ thống ngân hàng hay không, đều chịu sự giám sát của cơ quan chuyên trách trong hoạt động TT,GSNH. Thường NHTW được chỉ định là cơ quan chịu trách nhiệm thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng. Ví dụ: NHTW Italia, Pháp,… Mô hình Cơ quan giám sát hợp nhất – tức là chức năng giám sát ở các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán được tập trung vào một cơ quan giám sát duy nhất. Cơ quan giám sát duy nhất này có thể giám sát toàn bộ hệ thống tài chính (hợp nhất toàn bộ) hoặc chia thành hai đến ba lĩnh vực (giám sát hợp nhất từng phần).
Cơ quan giám sát duy nhất này sẽ thực hiện thanh tra, giám sát cả lĩnh vực ngân hàng. Ví dụ: Cơ quan giám sát tài chính HFSA của Hungary 10, Hội đồng Tiền tệ Quốc gia CMN của Brazil11,. Mô hình giám sát lưỡng đỉnh - dựa trên nguyên tắc giám sát theo mục tiêu và dẫn đến sự phân chia chức năng giám sát đối với hai cơ quan12. Hoạt động ngân hàng sẽ được giám sát theo cơ chế: một cơ quan giám sát an toàn sẽ bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng, một cơ quan khác tập trung vào giám sát hoạt động giao dịch nhằm bảo vệ lợi ích khách hàng.
Hai cơ quan này là những cơ quan độc lập, có quyền chủ động trong việc giám sát và đảm bảo an toàn cho hệ thống ngân hàng. Ví dụ các quốc gia áp dụng mô hình lưỡng đỉnh như: Đức, Australia, Áo, Thổ Nhĩ Kỳ, Hà Lan… 2. Phân loại theo định chế chủ thể: Hầu hết ở các quốc gia, việc TT,GSHTNH được giao cho cơ quan TT,GSNH (tên gọi khác nhau) là một cơ quan chuyên môn có hoặc không có định chế độc lập với cơ quan quản lý nhà nước khác. Tùy thuộc vào định chế này, các nước trên thế giới sẽ áp dụng các mô hình TT,GSHTNH phù hợp.
Hiện nay có ba mô hình phổ biến: Mô hình thứ nhất, Cơ quan TT,GSNH là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của NHTW, chịu sự chỉ đạo, giám sát của NHTW 10 Trước năm 2000, Hungary thành lập Cơ quan TTNH và thị trường vốn, đến sau năm 2000 thì hợp nhất Cơ quan TTNH và thị trường vốn, Thanh tra bảo hiểm và Thanh tra Quỹ hưu trí thành Cơ quan giám sát tài chính Hungary. 11 Hội đồng Tiền tệ quốc gia (CMN) chịu trách nhiệm về quản lý thanh khoản, bảo vệ tiền tệ và giám sát. 12 Cụ thể: “một cơ quan với chức năng giám sát an toàn (prudent) chịu trách nhiệm đảm bảo sự an toàn của cả hệ thống tài chính, và một cơ quan tập trung vào giám sát hoạt động kinh doanh (conduct-of- business) (các hoạt động cụ thể của các tổ chức tài chính trên thị trường) nhằm bảo vệ lợi ích của khách hàng.” - Nguyễn Thị Hòa, tlđd (7). 14 đối với các nghiệp vụ cơ bản và nhằm giúp NHTW thực hiện các chức năng cơ bản của mình; Mô hình thứ hai, cơ quan TT,GSNH trực thuộc Bộ tài chính, sẽ đồng nhất hoạt động TT,GSNH với các hoạt động quản lý hành chính về tài chính khác; và Mô hình thứ ba, cơ quan TT,GSNH tách bạch thành định chế độc lập nằm ngoài hệ thống cơ quan quản lý nhà nước.13 Tuy rằng cách tổ chức cơ quan TT,GSNH của ba mô hình là khác nhau, mục tiêu chung hướng đến đều là đảm bảo sự ổn định và an toàn cho hoạt động của ngân hàng, các TCTD và tiền gửi của người dân.
Mỗi quốc gia tùy thuộc điều kiện kinh tế xã hội riêng biệt sẽ lựa chọn mô hình phù hợp. Mô hình thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Việt Nam Hiện nay, các lĩnh vực trong TTTC Việt Nam là chứng khoán, ngân hàng và bảo hiểm lần lượt chịu sự giám sát của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Cơ quan TT,GSNH và Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm. Ngoài các cơ quan trên, còn có Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia (UBGSTCQG) tham gia điều phối hoạt động giám sát TTTC quốc gia. Như vậy, trong lĩnh vực ngân hàng, Việt Nam đang áp dụng mô hình giám sát thể chế với hai thiết chế giám sát: Một là, hoạt động ngân hàng chịu sự giám sát trực tiếp của NHNN với đơn vị đầu mối, chủ chốt là cơ quan TT,GSNH.
Hai là, UBGSTCQG giám sát chung TTTC, trong đó có ngân hàng. Hai thiết chế này không chồng chéo, cạnh tranh nhiệm vụ TT,GSNH mà hỗ trợ và đan xen nhau. Cụ thể, UBGSTCQG có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với NHNN trong việc tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng chính phủ về các vấn đề quản lý, thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng; xây dựng quy chế phối hợp công tác với các đơn vị này. Ngược lại, NHNN có trách nhiệm phối hợp, cung cấp đầy đủ, kịp thời các tài liệu, thông tin, số liệu thống kê định kỳ cho UBGSTCQG.
Bên cạnh đó, dù hoạt động độc lập với nhau, vẫn có sự phối hợp giữa cơ quan GSNH với các cơ quan giám sát chuyên ngành khác; chẳng hạn, NHNN và Bộ Tài chính14 có mối quan hệ phối hợp chéo trong quản lý và giám sát những NHTM có sở hữu vốn nhà nước. Hiện tại, mô hình GSNH theo chuyên ngành là lựa chọn phù hợp với quốc gia có hệ thống tài chính - ngân hàng đang trong giai đoạn đầu phát triển như Việt Nam; hệ thống các TCTD đang đóng vai trò chi phối mạnh với phạm vi hoạt động chủ yếu là hoạt động truyền thống. Nhưng nếu trong tương lai, hệ thống ngân hàng 13 Nguyễn Thị Ngọc Lan (2014), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thanh tra, giám sát của Thanh tra Ngân hàng nhà nước tại Hà Nội, Luận văn Thạc sĩ luật học, Trường Đại học Quốc gia Hà Nội, tr 31-33. 14 Ủy ban Chứng khoán Nhà nước, Cục Quản lý và Giám sát Bảo hiểm đều thuộc Bộ Tài chính.
