Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN CẤP TỈNH 1. Khái niệm chính sách công - Trên thế giới có rất nhiều quan niệm khác nhau về chính sách công. Có thể kể đến một số định nghĩa tiêu biểu sau: Chính sách công theo Thomas Dye: “Chính sách công là bất kỳ những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm”. Guy Peter định nghĩa: “…chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân”.Cochran and Eloise F.Malone thì: “Chính sách công bao gồm các quyết định chính trị để thực hiện các chương trình nhằm đạt được những mục tiêu xã hội”.Cochran lại cho rằng: “Thuật ngữ chính sách công luôn chỉ những hành động của chính phủ/chính quyền và những ý định quyết định hành động này; hoặc chính sách công là kết quả của cuộc đấu tranh trong chính quyền để ai giành được cái gì”.
- Ở nước ta, cũng có nhiều quan niệm rất khác nhau về chính sách công. Có thể nêu ra đây một số định nghĩa đáng chú ý sau: Từ điển Bách khoa Việt Nam cho rằng: “Chính sách là các chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó”.TS Nguyễn Hữu Hải quan niệm rằng: “Chính sách công là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định 7 Luan van có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội”. Viện Chính trị học cho rằng: “…chính sách công là chương trình hành động hướng đích của chủ thể nắm hoặc chi phối quyền lực công cộng”.
Một tập thể các tác giả lại cho rằng: “Chính sách công là một tập hợp những quyết định liên quan với nhau do nhà nước ban hành, bao gồm các mục tiêu và giải pháp để giải quyết một vấn đề công nhằm đạt được các mục tiêu phát triển”. Theo quan niệm của PGS.TS Hồ Việt Hạnh: “Chính sách công là hệ thống các quyết định hành động của chủ thể nắm quyền lực công nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng trên lĩnh vực của đời sống xã hội theo phương thức nhất định nhằm đạt các mục tiêu đề ra”. Qua phân tích các khái niệm về chính sách công nêu trên, thì quan niệm của PGS.TS Hồ Việt Hạnh cơ bản phù hợp để sử dụng trong luận văn này. Khái niệm đầu tư công và vốn đầu tư công 1.
Khái niệm đầu tư công - Đầu tư là việc bỏ vốn, tài sản theo các hình thức, cách thức do pháp luật quy định để thực hiện hoạt động nhằm mục đích lợi nhuận hoặc lợi ích kinh tế, xã hội khác. - Đầu tư công: Trước đây khi chưa có Luật Đầu tư công, thì khái niệm đầu tư công được hiểu khá đơn giản, cụ thể: Theo PGS.TS Trần Đình Thiên – Nguyên Viện Kinh tế Việt Nam (tại Hội thảo "Kiểm toán hiệu quả đầu tư công", do Kiểm toán Nhà nước phối hợp với Hiệp hội Kế toán công chứng Anh tổ chức ngày 08/8/2012, tại Hà Nội: Việc gia tăng vốn xã hội được gọi là đầu tư công. Việc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà chính phủ thực hiện. Đầu tư công bao gồm: Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ương, các địa phương); Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các 8 Luan van chương trình mục tiêu trung và dài hạn), cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm, tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định; Đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước, mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ NSNN.
Khái niệm “đầu tư công” còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh như: Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo. Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật; Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ. Đầu tư công bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn NSNN, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý.
Tuy nhiên sau khi có Luật Đầu tư công thì định nghĩa đầu tư công đơn giản hơn, cụ thể tại Khoản 15, Điều 4 Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 nêu: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. 9 Luan van Và đến nay theo Khoản 15, Điều 4 Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 nêu: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này”. Khái niệm VĐTC Trước đây khi chưa có Luật Đầu tư công, thì trong các văn bản thường sử dụng cụm từ vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN để thể hiện, khái niệm này chưa được quy định cụ thể trong bất kì văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên có thể hiểu như sau: là vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN là một phần của vốn đầu tư phát triển của NSNN được hình thành từ việc huy động của Nhà nước dùng để chi cho đầu tư xây dựng cơ bản nhằm xây dựng và phát triển cơ sở vật chất, hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế quốc dân.
Sau khi có Luật Đầu tư số 49/2014/QH13, khái niệm VĐTC được định nghĩa rõ ràng hơn, cụ thể tại khoản 21, Điều 4 của luật quy định như sau: “Vốn đầu tư công quy định tại Luật này gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư”. Tuy nhiên để phù hợp các quy định hiện hành khác thì khái niệm VĐTC được hiệu chỉnh, cụ thể tại Khoản 22, Điều 4 Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 quy định: “Vốn đầu tư công quy định tại Luật này bao gồm: vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật”. Chính sách quản lý vốn đầu tư công Chính sách quản lý VĐTC phải đảm bảo tuân thủ quy định về quản lý và sử dụng VĐTC, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế 10 Luan van hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm và quy hoạch của địa phương, đồng thời thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng VĐTC. Quản lý việc sử dụng VĐTC theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, công khai, minh bạch và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí.
Quản lý VĐTC tiến hành từ khâu lập kế hoạch ban đầu, phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định phê duyệt dự án đầu tư cho đến giai đoạn thi công, bàn giao đưa vào sử dụng và thanh tra, quyết toán dự án. Chính sách quản lý VĐTC là tổng hợp những giải pháp, biện pháp, công cụ được cụ thể hóa bằng những văn bản quy phạm pháp luật mà các cơ quan quản lý nhà nước áp dụng để quản lý nguồn VĐTC ngày càng chặt chẽ, hiệu quả và tiết kiệm, tạo điều kiện thuận lợi nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Chính sách quản lý VĐTC có vai trò quan trọng trong quá trình thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế của địa phương như: - Quản lý và sử dụng VĐTC có hiệu quả đóng vai trò quan trọng và quyết định đến sự ổn định và đảm bảo thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, an ninh quốc phòng của cả nước cũng như địa phương. Ngược lại, nếu sử dụng nguồn vốn này lãng phí sẽ ảnh hướng rất lớn đến quá trình phát triển KT-XH, dẫn đến nợ công, bất ổn tài chính ngân sách.
- Góp phần nâng cao hiệu quả quản lý VĐTC từ nguồn ngân sách của địa phương thông qua các hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm toán của các đơn vị chức năng để phát hiện, uốn nắn, chấn chỉnh kịp thời, góp phần sử dụng đúng đắn và tiết kiệm các nguồn vốn từ NSNN. Mặt khác, việc kiểm tra giám sát của cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh còn hạn chế tình trạng thất thoát lãng phí, tham nhũng trong quá trình sử dụng vốn đầu tư phát triển từ NSNN tỉnh, từ đó nâng cao hiệu quả vốn đầu tư phát triển từ NSNN tỉnh. 11 Luan van - Thực hiện tốt chính sách quản lý VĐTC cũng là điều kiện thu hút các nguồn lực đầu tư khác ngoài NSNN cùng đầu tư, tạo động lực, tiền đề để phát triển mọi mặt của đời sống KT-XH, phát huy hiệu quả mọi nguồn lực tiềm ẩn của xã hội.