Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC 1. Tài sản nhà nước trong các cơ quan nhà nước 1. Khái niệm về tài sản công Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công số 15/2017/QH14 ngày 21/6/2017 của Quốc hội định nghĩa: “Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác”. Bất cứ một quốc gia nào muốn tồn tại và phát triển đều phải dựa vào một trong các nguồn lực của mình là tài sản quốc gia.
Đó là tất cả những tài sản do các thế hệ thành viên của quốc gia tạo ra hoặc thu nạp được và các tài sản do thiên nhiên ban tặng cho con người. Trong phạm vi một đất nước, tài sản quốc gia có thể thuộc sở hữu riêng của từng thành viên hoặc nhóm thành viên hoặc là sở hữu chung của tất cả thành viên trong cộng đồng quốc gia; đó là tài sản nhà nước; cũng có quốc gia quan niệm TSC là tài sản thuộc về nhà nước. Tỷ trọng TSC trong tổng số tài sản quốc gia lớn hay nhỏ tuỳ thuộc vào quan hệ sản xuất đặc trưng của các hình thái kinh tế - xã hội ở các giai đoạn lịch sử của mỗi nước. Ở Pháp, “Tài sản quốc gia được hiểu là toàn bộ tài sản và quyền hạn đối với động sản và bất động sản thuộc về Nhà nước” (Điều L.1 Bộ luật Tài sản nhà nước năm 1998).
Ở Việt Nam, Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Điều 197 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định tài sản thuộc hình thức sở hữu toàn dân như sau: "Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý". 6 Tiếp đó, tại các Điều 228, 229, 230, 235, 244 và 622 của Bộ luật Dân sự nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2015, Điều 106 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, Điều 26 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Điều 124 Luật Thi hành án dân sự năm 2014 đã quy định cụ thể các tài sản khác thuộc sở hữu nhà nước do pháp luật quy định bao gồm: Các tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, vật chứng trong vụ án hình sự bị tịch thu sung quỹ nhà nước; vật bị chôn dấu, chìm đắm được tìm thấy, vật vô chủ, vật không xác định được ai là chủ sở hữu, vật do người khác đánh rơi, bỏ quên được xác lập quyền sở hữu của nhà nước theo quy định của pháp luật, di sản không người thừa kế hoặc có nhưng không được quyền hưởng di sản, từ chối nhận di sản, tài sản do tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước biếu tặng Chính phủ hoặc tổ chức nhà nước. Theo Giáo trình “Quản lý tài sản công”: “Tài sản nhà nước là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước theo quy định của pháp luật; đất đai, rừng tự nhiên, núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi tự nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời” [18 Tr6].
Khái niệm về TSC trên đây ở các nước cũng như ở nước ta đã phản ánh đầy đủ các TSC đã được thể chế hoá trong Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan, đồng thời phản ánh hai mặt cơ bản của TSC. • Thứ nhất, tuy mức độ có khác nhau, nhưng mọi chế độ xã hội đều tồn tại TSC là các tài sản thuộc sở hữu của mọi thành viên của quốc gia mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Nhà nước giao TSC cho các tổ chức, cá nhân trực tiếp quản lý, sử dụng; do đó, nhà nước phải tổ chức quản lý việc sử dụng tài sản nhà nước bằng một hệ thống các chính sách, chế độ, công cụ, biện pháp quản lý và có bộ máy quản lý để đảm bảo việc sử dụng tài sản nhà nước tiết kiệm, có hiệu quả, đem lại lợi ích cho toàn dân. • Thứ hai, Khái niệm TSC đã bao hàm đầy đủ các loại tài sản mà ở tất cả các chế độ khác nhau đều có như tài sản có được từ đầu tư xây dựng, mua sắm bằng quỹ tiền tệ tập trung của ngân sách nhà nước, các tài sản khác mà Nhà nước thu nạp được và nguồn tài sản do thiên nhiên ban tặng cho con người.
Đặc điểm tài sản công. Thứ nhất, TSC phong phú về chủng loại; mỗi loại tài sản có tính năng, công dụng khác nhau và được sử dụng vào các mục đích khác nhau, được đánh giá hiệu quả theo những tiêu thức khác nhau; TSC nhiều về số lượng, lớn về giá trị và mỗi 7 loại tài sản lại có giá trị sử dụng khác nhau, thời hạn sử dụng khác nhau…; do đó việc quản lý đối với mỗi loại tài sản cũng có những đặc điểm khác nhau. Thứ hai, tổ chức, cá nhân được giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý, sử dụng TSC lại không phải là người có quyền sở hữu tài sản; do đó, nếu không quản lý chặt chẽ sẽ dẫn đến việc sử dụng tài sản lãng phí, thất thoát tài sản. Thứ ba, TSC được phân bổ ở khắp mọi miền đất nước, được giao cho các cấp, các ngành, các tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng; có loại tài sản đa số các tổ chức, cá nhân có yêu cầu sử dụng và được Nhà nước giao trực tiếp quản lý, sử dụng (trụ sở, xe ô tô phục vụ công tác…), có loại tài sản chỉ có một ngành hoặc một số tổ chức, cá nhân có yêu cầu sử dụng phù hợp tính chất hoạt động đặc thù của tổ chức và được Nhà nước giao trực tiếp quản lý, sử dụng; do đó, phải có cơ chế quản lý và tổ chức bộ máy quản lý tài sản nhà nước cho phù hợp.
Thứ tư, TSC bao gồm hai loại: tài sản kinh doanh (tài sản nhà nước giao cho doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức kinh tế khác của Nhà nước), tài sản không kinh doanh (TSC giao cho cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công (không kinh doanh), đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân và các tổ chức khác); do đó, cơ chế quản lý và bộ máy tổ chức quản lý nhà nước phải phù hợp với loại tài sản này, nhưng phải đảm bảo thống nhất trong toàn bộ cơ chế quản lý TSC. Vai trò của tài sản công trong đời sống kinh tế Tài sản quốc gia nói chung và TSC nói riêng đều tạo ra cho quốc gia một tiềm lực phát triển, một cuộc sống vật chất, văn hoá, tinh thần. Bác Hồ đã khẳng định: “tài sản nhà nước là nền tảng, là vốn liếng để khôi phục và xây dựng kinh tế chung, để làm cho dân giàu, nước mạnh, để nâng cao đời sống nhân dân”. Vai trò của TSC có thể được xem xét dưới nhiều khía cạnh: kinh tế, văn hoá, xã hội, giáo dục, tinh thần được thể hiện trên các mặt cơ bản sau: 1.
Tài sản nhà nước là tài sản của một quốc gia Trước hết nói đến TSC là nói đến sức mạnh vật chất hiện thực về kinh tế, quốc phòng của mỗi quốc gia, sức mạnh này được khẳng định trên các mặt: chủng loại, khối lượng, số lượng, giá trị toàn bộ TSC được tích luỹ từ nhiều thế hệ, là sức mạnh kinh tế, quốc phòng của mỗi quốc gia, có những tài sản là những công trình vĩ đại, chứa đựng tinh hoa của dân tộc, là biểu tượng, là di sản vô giá, là niềm tự hào của dân tộc. Ví dụ: Nói đến Kim tự tháp là chúng ta nghĩ đến đất nước Ai Cập; nói đến đất nước Việt Nam thì có Cố đô Huế. 8 Thứ hai, TSC là nhân chứng của quá trình phát triển của mỗi quốc gia, thể hiện trình độ phát triển của mỗi triều đại, qua các giai đoạn của một quốc gia. Do được tích luỹ từ nhiều thế hệ nên tài sản nhà nước là di sản – tài sản của quốc gia; nhất là các công trình kiến trúc, hệ thống các công trình kết cấu hạ tầng được lưu chuyển từ thế hệ trước cho thế hệ sau, những công trình đó đánh dấu sự phát triển của mỗi triều đại, là nhân chứng cho thành quả lao động của mỗi dân tộc ở mỗi thời đại.
Trong xã hội đương đại, TSC của mỗi quốc gia phản ảnh trình độ phát triển, tiềm lực kinh tế của đất nước. Những quốc gia phát triển, có tiềm lực kinh tế mạnh thì có khối lượng tài sản nhà nước lớn và hiện đại, ngược lại, những quốc gia kinh tế chậm phát triển và tiềm lực kinh tế kém thì không có đủ nguồn lực tài chính để đầu tư phát triển tài sản nhà nước bằng các nước giàu. Thứ ba, loài người đã trải qua các hình thaí kinh tế - xã hội khác nhau. Ở mỗi quốc gia đều trải qua các triều đại kế tiếp nhau, triều đại sau tiếp thu và thừa kế tài sản nhà nước của triều đại trước để lại; không một cá nhân, tổ chức nào có quyền thừa kế TSC.
Kế thừa TSC từ triều đại trước để lại thuộc thẩm quyền của nhà nước kế sau, đó là lẽ đương nhiên của xã hội loài người. Tài sản nhà nước là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất xã hội Trong bất kỳ giai đoạn phát triển nào của lịch sử, sản xuất ra của cải vật chất là cơ sở của sự tồn tại và phát triển xã hội và suy cho cùng thì nó quy định và quyết định toàn bộ đời sống xã hội.