Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Thành Cổ Loa (Đông Anh, Hà Nội) là đô thị cổ nhất của người Việt, được khởi dựng từ thế kỷ thứ III trước Công nguyên dưới thời An Dương Vương. Với vai trò vừa là kinh thành, quân thành và thị thành của nhà nước Âu Lạc, Cổ Loa sở hữu cấu trúc thành hào độc đáo trên quy mô tự nhiên gần 500 ha và hiện có phạm vi không gian quy hoạch bảo tồn lên tới 830 ha. Khu vực này lưu giữ hệ thống di chỉ khảo cổ học phong phú gắn liền với các giai đoạn phát triển văn hóa liên tục của người Việt cổ: văn hóa Sơn Vi (hậu kỳ đá cũ, cách ngày nay khoảng 20.000 năm), văn hóa Phùng Nguyên, văn hóa Đồng Đậu, văn hóa Gò Mun và đỉnh cao là văn hóa Đông Sơn với hàng vạn công cụ lao động, vũ khí bằng đồng đã được phát lộ.

Năm 2017, đồ án "Quy hoạch tổng thể, tôn tạo và phát huy giá trị khu di tích lịch sử thành Cổ Loa" chính thức được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Tuy nhiên, tính đến thời điểm nghiên cứu (năm 2019, sau 2 năm triển khai), công tác quản lý và thực thi quy hoạch bộc lộ nhiều bất cập mang tính hệ thống. Cụ thể:

  • Mô hình quản lý bị phân tán và cắt khúc: Ban Quản lý Di tích Cổ Loa chỉ trực tiếp quản lý các công trình tín ngưỡng đơn lẻ như đình, đền, miếu; trong khi phần cấu trúc cốt lõi của di tích (gồm 3 vòng thành, 3 vòng hào và dòng sông Hoàng Giang) cùng không gian dân cư nông thôn lại do chính quyền địa phương xã Cổ Loa trực tiếp quản lý hành chính.
  • Tiến độ triển khai các hợp phần dự án hạ tầng và bảo tồn chậm so với kế hoạch; hoạt động du lịch còn mang nặng tính thời vụ (chủ yếu dồn vào mùa lễ hội tháng Giêng âm lịch), chưa khai thác tương xứng với tiềm năng của một di tích quốc gia đặc biệt.
  • Xung đột giữa bảo tồn di sản và nhu cầu dân sinh, canh tác nông nghiệp, xây dựng nhà ở của cộng đồng dân cư bản địa chưa được giải quyết triệt để.

Trước thực trạng đó, tác giả Phạm Thị Ngọc Lan thực hiện đề tài nhằm:

  1. Đánh giá toàn diện kết quả và tiến độ thực hiện các mục tiêu trong Đồ án Quy hoạch tổng thể di tích Cổ Loa sau 2 năm ban hành.
  2. Phân tích thực trạng quản lý quy hoạch xây dựng, quản lý đất đai và bảo tồn di sản tại địa bàn.
  3. Đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý đô thị, cân bằng giữa nhiệm vụ bảo tồn nguyên vẹn các giá trị di tích với mục tiêu phát triển du lịch bền vững.

Đối tượng nghiên cứu của khóa luận là công tác quản lý quá trình thực hiện quy hoạch tổng thể bảo tồn, tôn tạo và phát huy giá trị di tích. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào không gian Khu di tích lịch sử thành Cổ Loa thuộc huyện Đông Anh, thành phố Hà Nội; dữ liệu thực tiễn được thu thập và đánh giá trong giai đoạn 2017–2018, định hướng phát triển và quản lý không gian đến năm 2030 và tầm nhìn 2050.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận xây dựng hệ thống cơ sở lý luận dựa trên các khái niệm chuyên ngành Quản lý đô thị và Luật Di sản văn hóa:

  • Khung pháp lý về quy hoạch và quản lý đô thị: Áp dụng các tiêu chí xác định đô thị theo Nghị định số 132/HĐBT ngày 05/5/1990; nguyên tắc quản lý nhà nước về quy hoạch xây dựng đô thị theo Nghị định số 91/CP ngày 17/8/1994; quy trình kiểm soát dự án phát triển đô thị theo Nghị định số 52/CP/1999; các hướng dẫn chuyên môn tại Quyết định số 322/QĐ-BXD/KTQH, Quyết định số 116-BXD/CSXD, Thông tư số 25/TT-BXD-KTQH và Thông tư liên tịch số 09/1999/TTLB-BXD-TCDC về trình tự cấp phép xây dựng, thanh tra xây dựng.
  • Khung lý thuyết bảo tồn và phát triển bền vững: Tiếp cận các chuẩn mực quốc tế từ Công ước UNESCO 1972 về Bảo vệ Di sản Văn hóa và Thiên nhiên Thế giới, Công ước UNESCO 2003 về Bảo vệ Di sản Văn hóa Phi vật thể, Tuyên bố Amsterdam về bảo tồn gắn với cộng đồng; cụ thể hóa quan điểm của Chiến lược phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011–2020 và Nghị quyết Trung ương 5 (Khóa VIII) về gìn giữ "yếu tố gốc cấu thành di tích".
  • Hệ thống nguyên tắc quản lý quy hoạch đô thị: Nguyên tắc tập trung thống nhất; nguyên tắc quản lý trực tiếp; kết hợp quản lý ngành và lãnh thổ; nguyên tắc quản lý có hiệu quả; thiết lập cơ cấu tổ chức tối ưu; kết hợp hài hòa các lợi ích kinh tế - xã hội; xử lý tốt quan hệ đối ngoại.
  • Phương pháp quản lý: Phương pháp xã hội hóa; phương pháp sử dụng cơ chế chính sách; phương pháp vận dụng quy luật kinh tế; phương pháp đối ngoại.

Phương pháp nghiên cứu được tác giả sử dụng bao gồm: phương pháp phân tích - tổng hợp tài liệu quy hoạch; phương pháp so sánh đối chiếu giữa chỉ tiêu quy hoạch và hiện trạng thực tế; phương pháp thu thập và thống kê số liệu thứ cấp từ Trung tâm Quy hoạch Xây dựng số 2 (Viện Quy hoạch Đô thị và Nông thôn Quốc gia – Bộ Xây dựng), Tổng cục Thống kê Hà Nội và UBND xã Cổ Loa.

Nội dung chính theo từng chương

Chương I: Những vấn đề cơ bản về công tác quản lý quy hoạch đô thị và bảo tồn tôn tạo, phát huy giá trị lịch sử văn hoá khu di tích lịch sử thành Cổ Loa

Chương này tập trung làm rõ vai trò, bản chất và mối quan hệ biện chứng giữa bảo tồn di sản văn hóa với quá trình đô thị hóa và phát triển ngành du lịch. Di tích lịch sử là loại tài nguyên đặc thù không thể tái tạo; việc bảo tồn đúng đắn không chỉ duy trì "bảo tàng sống" cho các thế hệ tương lai mà còn tạo nguồn lực nội sinh thúc đẩy thương mại - dịch vụ.

Tác giả hệ thống hóa quy trình quản lý nhà nước đối với quy hoạch xây dựng đô thị, bao gồm:

  • Công tác lập, thẩm định và phê duyệt đồ án quy hoạch chung (thời hạn 15–20 năm) và đồ án quy hoạch chi tiết (tỷ lệ 1/2000, 1/500).
  • Quy trình cấp chứng chỉ quy hoạch và trình tự 6 bước cấp giấy phép xây dựng theo Thông tư liên tịch 09/1999/TTLB-BXD-TCDC (từ tiếp nhận hồ sơ, lấy ý kiến ban ngành, giải quyết khiếu nại, thẩm tra thực địa, cấp phép/thu phí đến kiểm tra định vị cốt 0,00 và lưu trữ hồ sơ hoàn công).
  • Phân định trách nhiệm thanh tra, kiểm soát trật tự xây dựng theo 4 cấp hành chính quy định tại Nghị định 91/CP.

Đồng thời, chương 1 phân tích 5 nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản lý quy hoạch di tích:

  1. Nhận thức của cộng đồng dân cư và một bộ phận cán bộ cơ sở về giá trị di sản còn hạn chế, dẫn đến hành vi xâm hại di tích.
  2. Số lượng di tích lớn, nhiều hạng mục xuống cấp nghiêm trọng nhưng nguồn ngân sách bố trí cho tu bổ còn rất thấp.
  3. Bộ máy quản lý di tích cấp huyện mỏng, thiếu chuyên môn sâu (thường chỉ có 01 cán bộ Phòng Văn hóa và Thông tin kiêm nhiệm nhiều mảng công tác).
  4. Công tác kiểm tra, giám sát hoạt động tu bổ bằng nguồn vốn xã hội hóa chưa thường xuyên, dẫn đến tình trạng hạ giải và thay thế cấu kiện di tích sai quy định.
  5. Thủ tục thỏa thuận, thẩm định dự án tu bổ kéo dài và có sự chồng chéo giữa quy định của Luật Di sản văn hóa với Luật Xây dựng.

Chương 2: Thực trạng quản lý quy hoạch tổng thể, tôn tạo và phát huy giá trị lịch sử văn hoá khu di tích lịch sử thành Cổ Loa

Chương 2 trình bày bức tranh toàn cảnh về hiện trạng di tích Cổ Loa và đánh giá chi tiết quá trình triển khai bản Quy hoạch tổng thể đã được duyệt. Khu di tích Cổ Loa hiện có 60 hạng mục di sản vật thể (gồm di chỉ khảo cổ, hệ thống 3 vòng thành hào, đền thờ An Dương Vương, đình Ngự Triều Di Quy, am Mỵ Châu, điếm xóm, giếng Ngọc...), được cấu trúc trên sự giao thoa của 3 hệ giá trị: Lịch sử - Nhân văn - Sinh thái.

Về cấu trúc Đề án Quy hoạch tổng thể: Được thiết kế với 7 chương trình hành động và 68 hợp phần dự án; tổng mức khái toán kinh phí khoảng 7.400 tỷ đồng (ngân sách nhà nước ưu tiên cho hạ tầng khung, tái định cư và bảo tồn di sản gốc; kêu gọi vốn xã hội hóa cho du lịch, cảnh quan và dịch vụ thương mại).

Kết quả thực hiện các chỉ tiêu quy hoạch tính đến năm 2018:

  • Quy mô dân số và du khách: Quy hoạch dự báo dân số khoảng 1,55 vạn người; lượng khách du lịch đạt 229.000 lượt/năm vào năm 2020 và 373.000 lượt/năm vào năm 2030. Thực tế năm 2018 đạt 183.000 lượt khách/năm, tuy nhiên luồng khách phân bố không đều, chủ yếu tập trung vào tháng Giêng âm lịch.
  • Quy hoạch sử dụng đất: Tổng diện tích khu vực nghiên cứu theo quy hoạch là 860,40 ha, hiện trạng thống kê thực tế đạt 812,51 ha (tương ứng 94,43%). Chi tiết chuyển dịch cơ cấu đất đai được tổng hợp tại bảng dưới đây:
STT Phân loại đất Diện tích quy hoạch (ha) Thực trạng năm 2018 (ha) Tỷ lệ so với quy hoạch (%) Đánh giá hiện trạng thực hiện
I Đất đơn vị ở 145,57 111,07 76,30% Đạt hơn 76% kế hoạch quy hoạch.
1.1 Đất nhóm ở - - 78,00% Đạt gần 78% so với kế hoạch đề ra.
1.2 Công trình công cộng đơn vị ở 12,64 6,73 53,24% Mới đạt hơn 50% yêu cầu do thiếu quỹ đất sạch.
1.3 Cây xanh đơn vị ở 7,13 6,21 87,10% Diện tích cây xanh cơ bản đảm bảo chỉ tiêu.
II Đất ngoài đơn vị ở 413,83 311,86 75,35% Đạt trên 75% kế hoạch đề ra.
2.1 Đất bảo tồn 215,57 156,92 72,79% Vướng nhiều hộ dân sinh sống chưa thể di dời ngay.
2.2 Đất hỗn hợp ở và sản xuất kinh doanh - - ~75,00% Đạt gần 75% so với kế hoạch.
2.3 Công trình công cộng ngoài đơn vị ở 8,98 3,46 38,53% Triển khai rất chậm, chưa được đầu tư rộng rãi.
2.4 Cây xanh ngoài đơn vị ở 97,07 89,15 91,84% Gần như hoàn thiện theo không gian mặt nước, đệm xanh.
2.5 Giao thông khung và hạ tầng kỹ thuật - - - Đang trong giai đoạn giải phóng mặt bằng.
III Đất nông nghiệp 301,00 389,58 129,42% Vượt chỉ tiêu do người dân tiếp tục canh tác trên đất bảo tồn.
  • Phân vùng quản lý quy hoạch (đã thiết lập 4 vùng chức năng):
    • Phân vùng Lõi (31,2 ha): Gồm Thành Nội và cánh cung phía Nam Thành Nội; bảo tồn nghiêm ngặt quần thể tưởng niệm An Dương Vương; kiểm soát xây dựng nhà ở dân cư xóm Chợ, xóm Chùa với chiều cao dưới 9 m.
    • Phân vùng Trung (225,3 ha): Từ Thành Trung đến phân vùng Lõi; chỉnh trang khu dân cư nông thôn truyền thống, khống chế tầng cao nhà ở dưới 12 m; cải tạo sông nước Hào Thành Trung, Vườn Thuyền Ao Mắm, Ngự Xạ Đài.
    • Phân vùng Ngoại (247,3 ha): Từ hào Thành Ngoại đến phân vùng Trung; bảo vệ cảnh quan nông nghiệp, xây dựng công viên khảo cổ (Xuân Kiều, Đầm Cả, Gò Đống Chuông), khống chế chiều cao xóm Bãi dưới 12 m.
    • Phân vùng Biên (356,6 ha): Vùng đệm ranh giới quy hoạch; chuyển đổi khu xí nghiệp phụ trợ ga Đông Anh sang công cộng/du lịch mật độ thấp; bảo tồn di chỉ Bãi Mèn, chỉnh trang hai bờ sông Hoàng Giang.
  • Xác định phạm vi bảo vệ di sản vật thể:
    • Khu vực bảo vệ I: Ranh giới trực tiếp chứa di tích hoặc di chỉ khảo cổ; đối với thành hào có chiều rộng trung bình 90–120 m.
    • Khu vực bảo vệ II: Rộng 25 m (tiếp giáp dân cư) hoặc 50 m (tiếp giáp đất nông nghiệp) đối với di tích đơn lẻ; rộng 50 m (tiếp giáp dân cư) hoặc 100 m (tiếp giáp đất nông nghiệp) đối với hệ thống thành hào.
  • Hạ tầng kỹ thuật: Đã đưa vào sử dụng tuyến đường trục chính Cổ Loa (lộ giới 25 m) và các đường nhánh (lộ giới 14–20 m); xây dựng mở rộng 2 bến xe khách Bắc - Nam (quy mô 0,6–0,8 ha/bến); quy hoạch thoát nước phân 2 lưu vực qua đập tràn Cổ Loa và Mai Lâm ra sông Hoàng Giang, sông Ngũ Huyện Khê; khống chế cao độ san nền xây dựng khu dân cư $H_{xd} \ge 7,50\text{ m}$.

Chương 3: Một số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý quy hoạch khu di tích lịch sử thành Cổ Loa

Dựa trên cơ sở pháp lý và thực tiễn phát triển của huyện Đông Anh, tác giả xác lập mục tiêu đến năm 2050 đưa Cổ Loa trở thành Công viên Lịch sử - Sinh thái - Nhân văn kiểu mẫu của Thủ đô Hà Nội. Các nhóm giải pháp đề xuất bao gồm:

  1. Kiện toàn mô hình tổ chức quản lý: Thống nhất đầu mối quản lý, chuyển giao toàn bộ quyền quản lý không gian thành hào, mặt nước và các vùng bảo vệ từ UBND xã Cổ Loa về Ban Quản lý Di tích Cổ Loa để chấm dứt tình trạng chồng chéo quyền hạn.
  2. Giải quyết vướng mắc giải phóng mặt bằng và an sinh xã hội: Đẩy nhanh việc bố trí quỹ đất 30 ha tại Khu đô thị mới Đông Anh để phục vụ di dân, tái định cư cho các hộ lấn chiếm khu vực bảo vệ I và II; tận dụng các dải đất xen kẹt sau chỉnh trang làng xóm để tái định cư tại chỗ.
  3. Quản lý trật tự xây dựng và cảnh quan: Ban hành Quy chế quản lý kiến trúc đặc thù cho 4 phân vùng; áp dụng nghiêm ngặt giới hạn tầng cao (dưới 9 m ở vùng Lõi, dưới 12 m ở vùng Trung và Ngoại); phát triển hệ thống giao thông sinh thái (xe buýt điện, xe đạp, thuyền đò du lịch) kết nối tuyến chính Loa Khẩu – chợ Sa – Ngự Triều Di Quy – Đền Thượng – am Mỵ Châu.
  4. Huy động vốn và xã hội hóa: Phân loại nguồn vốn đầu tư theo 7 chương trình, kết hợp ngân sách nhà nước với nguồn lực doanh nghiệp du lịch và cộng đồng địa phương.

Kết quả và đóng góp

  • Kết quả thực nghiệm và số liệu: Khóa luận đã hệ thống hóa và lượng hóa chi tiết mức độ hoàn thành các chỉ tiêu sử dụng đất tại Cổ Loa sau 2 năm thực hiện quy hoạch; phát hiện diện tích đất nông nghiệp thực tế vẫn vượt 129,42% so với quy hoạch do chậm trễ trong công tác di dời và chuyển đổi sinh kế cho 156,92 ha đất bảo tồn bị cư dân canh tác lấn chiếm.
  • Chỉ ra các điểm nghẽn quản lý: Khóa luận phân tích rõ nguyên nhân của sự thiếu đồng bộ bắt nguồn từ cơ chế quản lý phân tán hai đầu mối (Ban Quản lý di tích và chính quyền cấp xã), làm suy giảm hiệu lực kiểm soát trật tự xây dựng và hạn chế năng lực tổ chức sản phẩm du lịch.
  • Đóng góp học thuật và ứng dụng: Cung cấp tài liệu phân tích thực chứng về sự vận hành của các công cụ quản lý quy hoạch đô thị (chứng chỉ quy hoạch, cấp phép xây dựng, phân vùng bảo tồn di sản) áp dụng vào một địa bàn đặc thù có sự đan xen phức tạp giữa di tích lịch sử nghìn năm và khu dân cư nông thôn đang đô thị hóa.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Đề tài tiến hành thu thập số liệu trong mốc thời gian 2 năm đầu sau khi quy hoạch được phê duyệt (2017–2018), do đó nhiều dự án thành phần quy mô lớn (như di dời xí nghiệp phụ trợ ga Đông Anh, phục dựng hào nước, giải tỏa tái định cư 30 ha) mới dừng lại ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư, chưa có đầy đủ dữ liệu vận hành thực tế để đánh giá tác động kinh tế - xã hội dài hạn.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Nghiên cứu cơ chế hợp tác công - tư (PPP) trong việc bảo tồn và khai thác dịch vụ di sản văn hóa; xây dựng mô hình chia sẻ lợi ích kinh tế du lịch trực tiếp cho cộng đồng dân cư sinh sống trong các phân vùng bảo tồn.

Giá trị tham khảo

Khóa luận là nguồn tài liệu hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên các ngành Quản lý đô thị, Kinh tế đô thị, Quy hoạch vùng và đô thị, Quản lý văn hóa và Quản trị du lịch tham khảo về phương pháp phân tích quy hoạch phân vùng bảo vệ di sản.
  • Cán bộ quản lý tại các cơ quan chuyên môn (Sở Xây dựng, Sở Quy hoạch - Kiến trúc, Sở Văn hóa và Thể thao, Ban Quản lý Di tích) trong việc xây dựng quy chế quản lý kiến trúc cảnh quan và thủ tục cấp phép xây dựng tại các khu vực bảo vệ di tích cấp quốc gia đặc biệt.

Câu hỏi thường gặp

Đề án Quy hoạch tổng thể di tích Cổ Loa được cơ cấu gồm bao nhiêu chương trình và tổng mức kinh phí là bao nhiêu? Đề án bao gồm 7 chương trình với 68 hợp phần dự án đầu tư tổng thể (nhà ở/tái định cư, bảo tồn di sản, phát triển hạ tầng, bảo tồn cảnh quan sinh thái, phát triển du lịch, an sinh xã hội, nâng cao năng lực quản lý). Khái toán tổng kinh phí thực hiện khoảng 7.400 tỷ đồng.

Không gian di tích Cổ Loa được phân chia thành những vùng quản lý nào? Khu di tích được chia thành 4 phân vùng quản lý chức năng: Phân vùng Lõi (31,2 ha), Phân vùng Trung (225,3 ha), Phân vùng Ngoại (247,3 ha) và Phân vùng Biên (356,6 ha).

Quy định về chiều cao công trình xây dựng nhà ở tại các phân vùng Cổ Loa như thế nào? Tại phân vùng Lõi (xóm Chợ, xóm Chùa), nhà ở xây mới bị kiểm soát nghiêm ngặt với chiều cao dưới 9 m. Tại phân vùng Trung và phân vùng Ngoại (xóm Bãi), tầng cao xây dựng của nhà ở dân cư được khống chế dưới 12 m.

Khu vực bảo vệ I và II của hệ thống thành hào Cổ Loa được xác định với quy mô kích thước ra sao? Khu vực bảo vệ I đối với thành hào dựa trên dấu vết thực địa với chiều rộng trung bình biến thiên khoảng 90–120 m. Khu vực bảo vệ II được tính mở rộng từ ranh giới khu vực I với độ rộng 50 m (nếu tiếp giáp khu dân cư) hoặc 100 m (nếu tiếp giáp đất nông nghiệp).

Kết luận

Khóa luận của tác giả Phạm Thị Ngọc Lan đã phản ánh bức tranh thực tế về công tác quản lý thực hiện Quy hoạch tổng thể bảo tồn, tôn tạo và phát huy giá trị Khu di tích lịch sử thành Cổ Loa sau 2 năm triển khai. Nghiên cứu chỉ ra những mâu thuẫn cốt lõi giữa bảo tồn di sản vật thể với áp lực sử dụng đất dân sinh và bất cập trong phân cấp tổ chức bộ máy quản lý địa phương. Các đề xuất về kiện toàn đầu mối quản lý, thực thi quy chế phân vùng không gian và cơ chế tái định cư là những giải pháp có tính ứng dụng cao nhằm hướng tới mục tiêu phát triển Cổ Loa thành Công viên Lịch sử - Sinh thái - Nhân văn bền vững.