Tổng quan nghiên cứu

Ngành công nghiệp ô tô Việt Nam đã trải qua hơn 62 năm hình thành và phát triển kể từ khi chiếc xe ô tô Chiến Thắng đầu tiên được sản xuất tại miền Bắc vào năm 1958. Trong tiến trình công nghiệp hóa và hiện đại hóa, ngành sản xuất ô tô luôn được Chính phủ xác định là ngành kinh tế mũi nhọn, đóng vai trò thúc đẩy hạ tầng và tạo hiệu ứng lan tỏa đến nhiều lĩnh vực công nghiệp chế tạo khác. Tuy nhiên, bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng thông qua các Hiệp định Thương mại Tự do (FTA) thế hệ mới, đặc biệt là lộ trình cắt giảm thuế nhập khẩu ô tô nguyên chiếc từ khu vực ASEAN về mức 0% từ năm 2018 theo Hiệp định Thương mại Hàng hóa ASEAN (ATIGA), đã đặt ngành ô tô trong nước trước những sức ép cạnh tranh chưa từng có.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý công của tác giả Đỗ Giao Tiến tại Trường Đại học Kinh tế – Đại học Quốc gia Hà Nội tập trung phân tích chính sách phát triển ngành công nghiệp ô tô của Việt Nam trong giai đoạn 2010 - 2020. Nghiên cứu hướng tới mục tiêu đánh giá toàn diện hệ thống chính sách ưu đãi đầu tư, chính sách thuế, và chính sách phát triển công nghiệp hỗ trợ, từ đó tìm ra các điểm nghẽn kìm hãm sự tăng trưởng. Thông qua việc bám sát các chỉ tiêu phát triển trong Quyết định số 1168/QĐ-TTg ngày 16/7/2014 của Thủ tướng Chính phủ về Chiến lược phát triển ngành công nghiệp ô tô Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2035, luận văn đã xây dựng hệ thống giải pháp chính sách công có tính ứng dụng thực tiễn cao, hỗ trợ đắc lực cho công tác quản lý nhà nước và nâng cao năng lực cạnh tranh cho doanh nghiệp nội địa.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng nền tảng nghiên cứu dựa trên sự kết hợp giữa lý thuyết phân tích chính sách công hiện đại và mô hình thực thi chính sách của T.B. Smith (1973). Khung lý thuyết của T.B. Smith chỉ ra rằng hiệu quả thực thi một chính sách công chịu sự chi phối bởi 4 nhân tố then chốt: chất lượng văn bản chính sách, năng lực của cơ quan thực thi, mức độ tiếp nhận của đối tượng thụ hưởng và các biến số môi trường kinh tế - chính trị. Bên cạnh đó, tác giả vận dụng khung phân tích chính sách của William N. Dunn (2008) và James Anderson (2003) nhằm đánh giá toàn diện chu trình ban hành và thực thi chính sách.

Hệ thống đánh giá chính sách trong luận văn được chuẩn hóa qua 4 tiêu chí cốt lõi: Tính hiệu lực (mức độ hoàn thành mục tiêu sản lượng và tỷ lệ nội địa hóa), Tính hiệu quả (tương quan chi phí ưu đãi ngân sách so với giá trị gia tăng tạo ra), Tính kinh tế (tối ưu hóa nguồn lực thực thi) và Tính công bằng (cân bằng lợi ích giữa người tiêu dùng, doanh nghiệp lắp ráp và ngân sách quốc gia). Nghiên cứu làm rõ 4 khái niệm nền tảng bao gồm: chính sách ưu đãi đầu tư, hệ thống công cụ thuế (thuế tiêu thụ đặc biệt từ 35% đến 150%, thuế giá trị gia tăng 10%, thuế xuất nhập khẩu), công nghiệp hỗ trợ và hội nhập kinh tế quốc tế.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chuẩn xác trong giai đoạn 10 năm từ 2010 đến 2020, bao gồm chuỗi dữ liệu sản lượng, giá thành, tỷ lệ nội địa hóa từ Hiệp hội các nhà sản xuất ô tô Việt Nam (VAMA), Cục Công nghiệp (Bộ Công Thương) và hệ sinh thái hơn 20 doanh nghiệp sản xuất lắp ráp lớn trong nước. Đồng thời, nghiên cứu thu thập và rà soát toàn bộ 15 văn bản quy phạm pháp luật định hình khung chính sách ngành như Quyết định số 175/2002/QĐ-TTg, Quyết định số 1168/QĐ-TTg và Quyết định số 1211/QĐ-TTg.

Về phương pháp chọn mẫu, tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu có chủ đích (Purposive Sampling), tập trung khảo sát nhóm xe du lịch dưới 9 chỗ và xe tải thương mại nhẹ, đại diện cho hơn 95% tổng sản lượng tiêu thụ trên thị trường toàn quốc. Phương pháp phân tích dữ liệu chủ đạo là phân tích tổng hợp tài liệu, thống kê mô tả chuỗi thời gian và so sánh chính sách quốc tế với các quốc gia có bối cảnh tương đồng như Ấn Độ, Nhật Bản và Trung Quốc. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm nhận diện rõ các xung đột chính sách giữa mục tiêu bảo hộ sản xuất trong nước và nghĩa vụ mở cửa thị trường theo các cam kết quốc tế, đảm bảo kết quả đánh giá mang tính khách quan và khoa học.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tỷ lệ nội địa hóa đối với xe cá nhân dưới 9 chỗ tại Việt Nam sau nhiều năm duy trì chính sách bảo hộ chỉ đạt khoảng 7% đến 10%, thấp hơn rất nhiều so với mục tiêu đề ra là 40% vào năm 2010 và 60% vào năm 2020 theo quy hoạch của Chính phủ. Ngoại trừ một số ít dòng xe tải hoặc xe khách đạt tỷ lệ nội địa hóa trên 30%, phần lớn xe du lịch lưu thông trên thị trường vẫn phụ thuộc hoàn toàn vào nguồn linh kiện nhập khẩu.

Thứ hai, chi phí sản xuất và giá thành lắp ráp xe ô tô dạng linh kiện rời (CKD) trong nước cao hơn khoảng 20% so với giá thành sản xuất tại các quốc gia láng giềng như Thái Lan và Indonesia. Nguyên nhân là do quy mô thị trường nội địa giai đoạn 2010 - 2020 còn khiêm tốn, dao động từ 150.000 đến gần 400.000 xe mỗi năm, chưa đạt tới quy mô tối ưu tối thiểu 50.000 xe/năm cho một mẫu xe để khấu hao dây chuyền dập khung và đúc động cơ.

Thứ ba, ngành công nghiệp hỗ trợ ô tô trong nước phát triển rất hạn chế với dưới 300 doanh nghiệp cung ứng cấp 1 và cấp 2, chủ yếu chỉ gia công các linh kiện giản đơn, cồng kềnh có giá trị gia tăng thấp như ghế ngồi, dây điện, ắc quy hoặc săm lốp.

Thứ tư, chính sách thuế và phí đối với ngành ô tô còn thiếu tính nhất quán và ổn định dài hạn. Thuế tiêu thụ đặc biệt dao động ở mức cao từ 35% đến 150% tùy dung tích động cơ đã kìm hãm dung lượng thị trường tiêu thụ, trong khi tỷ lệ đầu tư cho hoạt động nghiên cứu và phát triển (R&D) tại các doanh nghiệp lắp ráp chỉ chiếm dưới 1% tổng doanh thu hàng năm.

Thảo luận kết quả

Thực trạng tỷ lệ nội địa hóa thấp và giá thành cao bắt nguồn từ sự thiếu đồng bộ giữa chính sách thuế quan và chính sách khuyến khích liên kết chuỗi giá trị. Các chính sách trong quá khứ chủ yếu tập trung bảo hộ khâu lắp ráp cuối cùng thông qua việc áp thuế nhập khẩu xe nguyên chiếc ở mức cao, nhưng lại thiếu các chế tài ràng buộc hoặc ưu đãi thực chất để buộc các liên doanh chuyển giao công nghệ cốt lõi. So sánh với kinh nghiệm của Ấn Độ qua nghiên cứu của Mahipat Ranawat và Rajnish Tiwari (2009), chính phủ Ấn Độ đã thành công khi chuyển dịch từ giai đoạn bảo hộ tập trung sang nới lỏng chuyển giao công nghệ có điều kiện, giúp các tập đoàn nội địa như Tata Motors và Bajaj Auto làm chủ công nghệ sản xuất. Tương tự, Nhật Bản giai đoạn trước năm 1945 đã dùng Luật Doanh nghiệp sản xuất ô tô năm 1936 để miễn thuế thu nhập doanh nghiệp trong 5 năm và hỗ trợ nhập khẩu máy móc cho Toyota và Nissan.

Để trực quan hóa các phát hiện trên, dữ liệu nghiên cứu có thể được thể hiện qua biểu đồ kết hợp (Combo Chart) thể hiện mối tương quan giữa sản lượng tiêu thụ toàn thị trường (tăng từ 100.000 xe năm 2010 lên gần 400.000 xe năm 2020) và đường tỷ lệ nội địa hóa đi ngang ở mức 7% đến 10%. Đi kèm với đó là bảng so sánh chi phí cấu thành một chiếc xe du lịch cùng phân khúc giữa Việt Nam và Thái Lan, làm nổi bật mức chênh lệch 20% do chi phí đóng gói, vận chuyển linh kiện nhập khẩu và thuế tiêu thụ đặc biệt gây ra.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm thúc đẩy ngành công nghiệp ô tô Việt Nam phát triển bền vững và đủ sức cạnh tranh trong giai đoạn mới, luận văn đề xuất 4 nhóm khuyến nghị chính sách:

Thứ nhất, điều chỉnh chính sách thuế tiêu thụ đặc biệt theo hướng khuyến khích gia tăng giá trị nội địa. Bộ Tài chính chủ trì sửa đổi Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt trước năm 2023, quy định miễn thuế tiêu thụ đặc biệt đối với phần giá trị gia tăng được tạo ra trong nước cho các dòng xe đạt tỷ lệ nội địa hóa từ 40% trở lên. Giải pháp này dự kiến giúp hạ giá bán xe lắp ráp trong nước từ 10% đến 15%, gia tăng sức cạnh tranh với xe nhập khẩu nguyên chiếc từ ASEAN.

Thứ hai, thiết lập cơ chế tài chính ưu đãi phát triển công nghiệp hỗ trợ và R&D. Bộ Khoa học và Công nghệ phối hợp với Bộ Công Thương thành lập Quỹ Phát triển Công nghệ Ô tô trong giai đoạn 2022 - 2025, áp dụng mức hỗ trợ cấp bù lãi suất vay vốn từ 3% đến 5%/năm cho các dự án nghiên cứu, chuyển giao và chế tạo cụm chi tiết phức tạp như hộp số, động cơ và hệ thống truyền lực.

Thứ ba, quy hoạch và xây dựng các cụm công nghiệp ô tô chuyên biệt. Ủy ban nhân dân các địa phương trọng điểm (Quảng Nam, Hải Phòng, Vĩnh Phúc, Ninh Bình) cần quy hoạch tối thiểu 3 cụm liên kết ngành chuyên sâu trước năm 2025. Các khu công nghiệp này cần áp dụng chính sách miễn tiền thuê đất trong 7 đến 10 năm đầu cho các nhà cung ứng linh kiện cấp 1 và cấp 2.

Thứ tư, kích cầu tiêu dùng và nâng cấp hạ tầng giao thông đồng bộ. Bộ Giao thông Vận tải và Bộ Công Thương cần xây dựng lộ trình ưu đãi giảm 50% lệ phí trước bạ trong vòng 24 tháng đối với các dòng xe nội địa thân thiện với môi trường, đồng thời đầu tư hoàn thiện mạng lưới trạm sạc điện và mở rộng hạ tầng đường bộ để dung lượng thị trường đạt mốc 800.000 đến 1.000.000 xe/năm trước năm 2030.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng sau:

Thứ nhất, các nhà hoạch định chính sách tại Bộ Công Thương, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Luận văn cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện biểu thuế xuất nhập khẩu, xây dựng chính sách ưu đãi đầu tư và rà soát các rào cản kỹ thuật thương mại phù hợp với thông lệ quốc tế.

Thứ hai, ban lãnh đạo và chuyên gia phân tích chiến lược tại các doanh nghiệp sản xuất, lắp ráp ô tô và công nghiệp phụ trợ (VinFast, Thaco, TC Motor, Toyota Việt Nam): Nắm bắt được bức tranh tổng thể về môi trường chính sách, từ đó xây dựng kế hoạch mở rộng tỷ lệ nội địa hóa và tối ưu hóa chuỗi cung ứng linh kiện.

Thứ ba, giảng viên và nghiên cứu viên tại các trường đại học, viện nghiên cứu về kinh tế, chính sách công và quản lý nhà nước: Sử dụng tài liệu làm nguồn tham khảo chuyên sâu cho các học phần Phân tích chính sách công, Quản lý kinh tế và Kinh tế công nghiệp.

Thứ tư, học viên cao học và sinh viên các chuyên ngành Quản lý công, Kinh tế quốc tế, Luật thương mại: Tiếp cận phương pháp luận phân tích chính sách bài bản cùng hệ thống dữ liệu chuỗi thời gian 10 năm từ 2010 đến 2020.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân cốt lõi khiến tỷ lệ nội địa hóa ngành ô tô giai đoạn 2010 - 2020 không đạt mục tiêu đề ra là gì? Mục tiêu đề ra là đạt tỷ lệ nội địa hóa 40% vào năm 2010 và 60% vào năm 2020, nhưng thực tế chỉ đạt 7% đến 10% ở xe du lịch dưới 9 chỗ. Nguyên nhân do quy mô thị trường dưới 500.000 xe/năm khiến các nhà cung ứng không thể tối ưu hóa chi phí sản xuất, kết hợp với chính sách bảo hộ đơn thuần thiếu cơ chế ràng buộc chuyển giao công nghệ.

Hiệp định ATIGA tác động như thế nào đến thị trường ô tô Việt Nam từ năm 2018? Việc giảm thuế nhập khẩu ô tô nguyên chiếc từ ASEAN về mức 0% từ ngày 01/01/2018 đã tạo điều kiện cho các dòng xe từ Thái Lan và Indonesia chiếm lĩnh thị phần với mức tăng trưởng nhập khẩu trên 30% mỗi năm. Điều này buộc các hãng xe trong nước phải tái cơ cấu sản xuất để thu hẹp khoảng cách chênh lệch chi phí 20%.

Mô hình thực thi chính sách của T.B. Smith (1973) được ứng dụng như thế nào trong luận văn? Tác giả sử dụng mô hình T.B. Smith để phân tích 4 biến số tương tác: Chất lượng các văn bản pháp luật như Quyết định số 1168/QĐ-TTg, Năng lực quản lý của các cơ quan nhà nước, Phản ứng thích ứng của hơn 20 doanh nghiệp lắp ráp và Bối cảnh hội nhập quốc tế mở cửa thị trường.

Chính sách thuế tiêu thụ đặc biệt cần điều chỉnh ra sao để thúc đẩy sản xuất trong nước? Cần sửa đổi chính sách theo hướng miễn thuế tiêu thụ đặc biệt đối với phần giá trị gia tăng được sản xuất trong nước. Quy định này giúp giảm giá thành xuất xưởng xe nội địa từ 10% đến 15%, vừa tạo động lực gia tăng tỷ lệ linh kiện nội địa, vừa không vi phạm nguyên tắc đối xử quốc gia của WTO.

Bài học kinh nghiệm quốc tế nào phù hợp nhất cho ngành ô tô Việt Nam? Kinh nghiệm áp dụng Luật Doanh nghiệp sản xuất ô tô năm 1936 của Nhật Bản với chính sách miễn thuế 5 năm và bài học nới lỏng chuyển giao công nghệ thập niên 1980 của Ấn Độ chứng minh rằng: Việt Nam cần chuyển từ chính sách bảo hộ thụ động sang hỗ trợ có điều kiện gắn liền với năng lực R&D và sản lượng nội địa hóa thực tế.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý công và phân tích thực trạng 10 năm thực thi chính sách ngành công nghiệp ô tô giai đoạn 2010 - 2020.
  • Xác định khoảng chênh lệch 20% chi phí sản xuất xe lắp ráp trong nước so với xe nguyên chiếc nhập khẩu từ khu vực ASEAN.
  • Chỉ rõ các nút thắt khiến tỷ lệ nội địa hóa xe du lịch dưới 9 chỗ chỉ đạt 7% đến 10%, chưa đạt mục tiêu chiến lược đề ra.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá về cải cách thuế tiêu thụ đặc biệt, thành lập Quỹ Phát triển Công nghệ Ô tô, quy hoạch cụm công nghiệp hỗ trợ và kích cầu thị trường.
  • Cung cấp luận cứ khoa học vững chắc cho công tác quản trị công và hoạch định chiến lược phát triển ngành công nghiệp chế tạo trong bối cảnh hội nhập tự do hóa thương mại.

Về lộ trình tiếp theo, các cơ quan chức năng cần khẩn trương hoàn thiện khung pháp lý ưu đãi cho dòng xe điện hóa và xe thân thiện môi trường trong giai đoạn 2022 - 2025, hướng đến mục tiêu hiện đại hóa toàn diện ngành ô tô Việt Nam theo tầm nhìn năm 2035. Đây là công trình học thuật chất lượng cao, xứng đáng là tài liệu gối đầu giường cho các nhà quản lý, giới nghiên cứu và các doanh nghiệp trong ngành ô tô.