Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2011 - 2019, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi đã đóng góp khoảng 6,9% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, chiếm 34,09% nguồn chi đầu tư từ ngân sách nhà nước tại Việt Nam với tổng quy mô tiếp nhận vượt 85 tỷ USD. Đối với tỉnh Bình Định, nguồn vốn ODA giữ vai trò đòn bẩy tài chính quan trọng trong việc hoàn thiện mạng lưới kết cấu hạ tầng giao thông, thủy lợi, xóa đói giảm nghèo và tăng cường năng lực ứng phó biến đổi khí hậu. Riêng trong giai đoạn 2016 - 2020, tỉnh Bình Định đã thu hút thành công 8 dự án với tổng mức vốn ODA và vay ưu đãi đạt hơn 188 triệu USD từ Ngân hàng Thế giới cùng các nhà tài trợ song phương và đa phương.

Mặc dù giữ vai trò huyết mạch, công tác quản lý nhà nước về vốn ODA tại địa phương đang đối mặt với nhiều rào cản lớn về tiến độ giải ngân và quy trình thủ tục. Minh chứng rõ nét là trong 9 tháng đầu năm 2021, giá trị giải ngân vốn ODA của tỉnh chỉ đạt 256,428 tỷ đồng, tương ứng 41,72% kế hoạch được giao, tạo khoảng cách lớn so với tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách trung ương trong nước đạt tới 91,88%. Luận văn tập trung nghiên cứu toàn diện hoạt động quản lý nhà nước đối với nguồn vốn ODA trên địa bàn tỉnh Bình Định giai đoạn 2013 - 2021, phân tích sâu các khâu từ lập kế hoạch, xúc tiến đầu tư, điều phối giải ngân đến kiểm tra, giám sát. Trên cơ sở đó, công trình xác lập hệ thống giải pháp mang tính chiến lược và khả thi nhằm nâng cao hiệu quả hấp thụ nguồn lực ngoại tệ, tối ưu hóa các chỉ số phát triển kinh tế - xã hội địa phương giai đoạn 2022 - 2030.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng Lý thuyết Quản lý tài chính công hiện đại kết hợp với Khung tiêu chuẩn đánh giá nguồn hỗ trợ phát triển của Ủy ban Hỗ trợ Phát triển thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (DAC/OECD). Hệ thống đánh giá này vận hành dựa trên 5 trụ cột cốt lõi: Tính phù hợp, Tính hiệu quả, Tính hiệu suất, Tính tác động và Tính bền vững của dự án đầu tư phát triển.

Về mặt thể chế pháp lý, đề tài căn cứ vào các quy định mới nhất tại Nghị định số 114/2021/NĐ-CP ngày 16/12/2021 của Chính phủ về quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài, kế thừa các nguyên lý điều hành từ Nghị định số 131/2006/NĐ-CP và Luật Đầu tư công. Luận văn chuẩn hóa 4 khái niệm chuyên ngành nền tảng:

  • Vốn ODA: Hoạt động hợp tác phát triển tài chính giữa Nhà nước với các nhà tài trợ quốc tế có thành tố ưu đãi không hoàn lại chiếm tối thiểu 25%.
  • Quản lý nhà nước về vốn ODA: Chu trình các cơ quan công quyền cấp tỉnh thực hiện chức năng lập kế hoạch, tổ chức thực thi, theo dõi cung cấp thông tin và thanh tra kiểm tra việc sử dụng dòng vốn tài trợ.
  • Vốn vay ưu đãi: Các khoản tín dụng nước ngoài có điều kiện vay ưu đãi hơn vốn thương mại nhưng thành tố viện trợ không hoàn lại chưa đạt mức 25%.
  • Cơ chế tài chính cấp phát và cho vay lại: Nguyên tắc phân bổ vốn từ ngân sách trung ương cho các dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách tỉnh hoặc các dự án có khả năng hoàn vốn.

Phương pháp nghiên cứu

Cỡ mẫu và nguồn dữ liệu: Tác giả tiến hành thu thập toàn bộ dữ liệu thứ cấp từ 8 dự án ODA trọng điểm và hệ thống báo cáo kinh tế - xã hội chính thức trong chuỗi thời gian 9 năm liên tục (2013 - 2021). Nguồn số liệu được trích xuất trực tiếp từ Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Bình Định, Cục Thống kê tỉnh, Báo cáo kiểm toán nhà nước và các văn kiện dự án đã ký kết. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ đối với danh mục dự án ODA trong giai đoạn nghiên cứu được lựa chọn nhằm bảo đảm tính bao quát 100% các dòng vốn ngoại lực trên địa bàn, tránh hiện tượng sai lệch dữ liệu do chọn mẫu ngẫu nhiên.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích: Nghiên cứu tích hợp phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp và so sánh định lượng kết hợp đánh giá định tính. Việc định lượng hóa các tỷ lệ giải ngân thực tế (như mức 41,72% của vốn ODA so với 91,88% của vốn trong nước) cho phép phản ánh chính xác khoảng cách giữa cam kết và thực thi. Đồng thời, việc ứng dụng 5 tiêu chí của OECD giúp mổ xẻ nguyên nhân gốc rễ dẫn đến sự chậm trễ trong thủ tục đàm phán, đấu thầu quốc tế và giải phóng mặt bằng tại tỉnh Bình Định.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô thu hút vốn ODA đạt kết quả tích cực về tổng giá trị nhưng tập trung vào số ít định chế tài chính. Giai đoạn 2016 - 2020, tỉnh Bình Định đã vận động được 8 dự án với tổng mức đầu tư hơn 188 triệu USD, trong đó Ngân hàng Thế giới (WB) và Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) chiếm hơn 80% tổng hạn mức vốn vay ưu đãi.

Thứ hai, tiến độ giải ngân vốn ODA có sự biến động thất thường và thiếu tính ổn định qua các năm. Trong 6 tháng đầu năm 2020, Bình Định từng ghi nhận tốc độ giải ngân ODA ấn tượng đạt 66,4% kế hoạch, đứng vị trí cao nhất cả nước. Tuy nhiên, đà tăng trưởng này không được duy trì khi đến hết tháng 9/2021, tỷ lệ giải ngân vốn ODA toàn tỉnh sụt giảm mạnh xuống mức 41,72%, đạt 256,428 tỷ đồng trên tổng vốn được phân bổ.

Thứ ba, sự phân hóa sâu sắc về hiệu suất thực hiện giữa nguồn vốn trong nước và nguồn vốn ODA. Đến tháng 9/2021, trong khi vốn ngân sách trung ương nguồn trong nước đạt tỷ lệ giải ngân lên tới 91,88% (tương đương 1.449 tỷ đồng trên tổng số 3.661 tỷ đồng giải ngân đầu tư công toàn tỉnh), thì vốn ODA lại trở thành điểm trũng với tỷ lệ chỉ bằng chưa đầy một nửa (41,72%), kéo tụt tỷ lệ giải ngân chung của tỉnh xuống 57,48%.

Thứ tư, cơ cấu phân bổ lĩnh vực chưa thật sự đa dạng hóa. Hơn 70% tổng vốn ODA trong giai đoạn 2013 - 2021 được dồn vào xây dựng hạ tầng giao thông liên vùng, kiên cố hóa đê điều và phát triển nông thôn, trong khi các lĩnh vực chuyển đổi số, y tế chuyên sâu và đổi mới sáng tạo chỉ nhận dưới 15% tổng nguồn lực.

Thảo luận kết quả

Dữ liệu nghiên cứu phản ánh sự không tương thích lớn giữa quy trình quản trị nội địa và tiêu chuẩn của nhà tài trợ quốc tế. Khi biểu diễn qua biểu đồ cột kép so sánh tỷ lệ giải ngân giữa vốn ODA (41,72%) và vốn ngân sách trung ương trong nước (91,88%), khoảng cách chênh lệch hơn 50% chỉ ra rằng cơ chế thẩm định hồ sơ mời thầu từ Ngân hàng Thế giới thường xuyên tạo độ trễ kéo dài từ 3 đến 6 tháng đối với các gói thầu lớn.

Bên cạnh đó, khi tổng hợp biến động giá trị hợp đồng qua các bảng thống kê đấu thầu, các gói thầu sử dụng vốn ODA tại Bình Định có tỷ lệ tiết kiệm thông qua đấu thầu cạnh tranh quốc tế đạt bình quân 10% đến 15%. Tuy nhiên, nguồn vốn kết dư này lại rơi vào trạng thái đóng băng do quy trình xin ý kiến chấp thuận chủ trương tái phân bổ vốn từ các bộ ngành trung ương và nhà tài trợ mất nhiều thời gian, làm giảm đáng kể hiệu quả vòng quay dòng vốn. Ngoài ra, chi phí đền bù giải phóng mặt bằng tăng cao cùng với sự chậm trễ trong xây dựng khu tái định cư tại các địa bàn trọng điểm đã làm phát sinh phí cam kết vốn vay, tương tự bài học thực tiễn được ghi nhận tại tỉnh Quảng Nam và Đắk Nông.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình pháp lý và chuẩn hóa thẩm quyền điều hành cấp tỉnh. Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Định cùng Sở Kế hoạch và Đầu tư cần khẩn trương ban hành văn bản quy phạm triển khai chi tiết Nghị định số 114/2021/NĐ-CP trong quý 2 năm 2023, phấn đấu cắt giảm ít nhất 25% thời gian xử lý thủ tục hành chính nội bộ liên quan đến thẩm định đề xuất dự án ODA.

Thứ hai, nâng cao năng lực ban quản lý dự án và siết chặt tiến độ giải ngân. Các Ban Quản lý dự án chuyên ngành phải thiết lập hệ thống giám sát tiến độ theo thời gian thực, đặt mục tiêu đưa tỷ lệ giải ngân vốn ODA hàng năm đạt tối thiểu 85% kế hoạch giao trong giai đoạn 2023 - 2025 và duy trì trên mức 95% trong giai đoạn 2026 - 2030. Cần gắn trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu ban quản lý với kết quả giải ngân từng gói thầu.

Thứ ba, giải quyết dứt điểm điểm nghẽn mặt bằng và xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành. Chính quyền cấp huyện, thành phố Quy Nhơn và các thị xã phải cam kết bàn giao 100% mặt bằng sạch cho nhà thầu trước ngày khởi công tối thiểu 30 ngày. Tỉnh cần xây dựng khung giá đền bù tiệm cận sát giá thị trường và bố trí đầy đủ nguồn vốn đối ứng từ ngân sách địa phương phục vụ tái định cư.

Thứ tư, đổi mới chiến lược xúc tiến đầu tư và đa dạng hóa đối tác tài trợ. Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì xây dựng Đề án thu hút ODA xanh giai đoạn 2023 - 2030, chủ động mở rộng liên kết với Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA), các tổ chức tài chính thuộc Liên minh Châu Âu (EU) và Quỹ Phát triển Quốc tế OPEC (OFID), ưu tiên các dự án hạ tầng kinh tế tuần hoàn, chuyển giao công nghệ sạch và ứng phó thiên tai biển.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm lãnh đạo và chuyên viên quản lý nhà nước: Các cán bộ tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và Văn phòng Ủy ban nhân dân các tỉnh khu vực miền Trung có thể ứng dụng khung phân tích 5 tiêu chí của OECD để xây dựng đề án thu hút vốn, tối ưu hóa cơ chế giải ngân và xử lý triệt để nguồn vốn kết dư sau đấu thầu.

Giám đốc và kỹ sư quản lý dự án: Đội ngũ điều hành tại các Ban Quản lý dự án ODA chuyên ngành có thể tham khảo các giải pháp hài hòa thủ tục đấu thầu quốc tế, kinh nghiệm đàm phán giải phóng mặt bằng và quy trình phối hợp báo cáo định kỳ 6 tháng một lần theo chuẩn quốc tế.

Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh: Các nhà nghiên cứu thuộc khối ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công và Kinh tế phát triển sẽ tìm thấy nguồn dữ liệu thứ cấp thực chứng giá trị với chuỗi thời gian 9 năm (2013 - 2021), cùng phương pháp luận đánh giá hiệu quả đầu tư công ở cấp chính quyền địa phương.

Đại diện các định chế tài chính quốc tế và tổ chức tư vấn: Các chuyên gia từ WB, ADB, JICA có thêm góc nhìn thực tế về năng lực hấp thụ vốn ODA tại các tỉnh duyên hải Việt Nam, từ đó điều chỉnh các điều kiện ràng buộc tài chính và chương trình hỗ trợ kỹ thuật sát với thực tiễn cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Vốn ODA đóng góp như thế nào vào sự phát triển của tỉnh Bình Định? Giai đoạn 2016 - 2020, tỉnh Bình Định đã thu hút 8 dự án ODA với quy mô hơn 188 triệu USD từ Ngân hàng Thế giới và các nhà tài trợ. Dòng vốn này giữ vai trò then chốt trong việc hiện đại hóa mạng lưới giao thông, nâng cấp hệ thống thủy lợi và thực hiện các chương trình giảm nghèo bền vững.

Nguyên nhân chính khiến tỷ lệ giải ngân vốn ODA của tỉnh giảm xuống 41,72% năm 2021 là gì? Sự sụt giảm xuất phát từ việc một số thủ tục đấu thầu phải chờ ý kiến phản hồi kéo dài từ Ngân hàng Thế giới, kết hợp với việc tiết kiệm chi phí qua đấu thầu tạo ra nguồn vốn kết dư lớn nhưng chưa được cơ quan trung ương phê duyệt phương án tái phân bổ kịp thời.

Nghị định 114/2021/NĐ-CP có điểm gì mới tác động đến quản lý ODA tại địa phương? Nghị định số 114/2021/NĐ-CP ngày 16/12/2021 quy định rõ việc vốn vay ODA chỉ dùng cho chi đầu tư phát triển, không dùng cho chi thường xuyên. Đồng thời, văn bản tăng cường phân cấp trách nhiệm giải trình cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và bảo đảm công khai thông tin dự án trên Cổng Thông tin điện tử Chính phủ.

Tỉnh Bình Định có thể học hỏi bài học gì từ kinh nghiệm quản lý ODA của Quảng Nam và Đắk Nông? Bình Định cần tiếp thu bài học từ Quảng Nam về sự quyết liệt trong công tác giải phóng mặt bằng và quy hoạch hạ tầng đi trước một bước. Đồng thời, tỉnh cần ứng dụng bài học từ Đắk Nông về việc đào tạo chuyên sâu cán bộ kinh tế đối ngoại và tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong theo dõi giải ngân.

Khung đánh giá hiệu quả ODA theo tiêu chuẩn OECD gồm những tiêu chí nào? Theo định nghĩa của OECD/DAC, hiệu quả vốn ODA được đo lường qua 5 tiêu chí định tính và định lượng: Tính phù hợp với chiến lược phát triển, Tính hiệu quả trong thực hiện mục tiêu, Tính hiệu suất sử dụng chi phí đầu vào, Tính tác động kinh tế - xã hội và Tính bền vững sau khi kết thúc dự án.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận quản lý nhà nước về vốn ODA, chuẩn hóa các nguyên tắc quản trị tài chính công theo Nghị định số 114/2021/NĐ-CP và khung 5 tiêu chuẩn của OECD.
  • Phân tích bức tranh thực tiễn thu hút 8 dự án ODA với tổng quy mô hơn 188 triệu USD tại tỉnh Bình Định giai đoạn 2013 - 2021, chỉ rõ điểm nghẽn giải ngân sụt giảm xuống mức 41,72% vào tháng 9/2021.
  • Nhận diện chính xác các nguyên nhân cốt lõi gây chậm trễ bao gồm sự không tương thích thủ tục với nhà tài trợ quốc tế, vướng mắc đền bù mặt bằng và độ trễ trong tái phân bổ vốn kết dư đấu thầu.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá với lộ trình triển khai từ năm 2023 đến năm 2030, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ giải ngân vốn ODA hàng năm đạt trên 85% và mở rộng thu hút dòng vốn ODA xanh.
  • Công trình là tài liệu tham khảo giàu giá trị thực tiễn cho các nhà hoạch định chính sách địa phương; quý độc giả và các nhà quản lý hãy ứng dụng ngay các phát hiện này để nâng cao hiệu lực quản trị đầu tư công.