Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI 1. Cơ sở lý luận quản lý nhà nước về đất đai 1. Một số khái niệm cơ bản - Đất đai : Đất trong thuật ngữ chung là các vật chất nằm trên bề mặt trái đất, có khả năng hỗ trợ sự sinh trưởng của thực vật và phục vụ như là môi trường sinh sống của các dạng sự sống động vật từ các vi sinh vật tới các loài động vật nhỏ. Đất đai là tài nguyên đặc biệt.
Trước hết bởi đất đai có nguồn gốc tự nhiên, tiếp đến là thành quả do tác động khai phá của con người. Nếu không có nguồn gốc tự nhiên, thì con người dù có tài giỏi đến đâu cũng không tự mình tạo ra đất đai được. Đất đai quý giá còn bởi đất đai có hạn, con người không thể làm nó sinh sản, tạo mới được. Diện tích tự nhiên là đặc điểm vốn có của đất.
Trong quá trình khai thác sử dụng, con người chỉ có thể chuyển mục đích sử dụng đất từ mục đích này sang mục đích khác mà thôi. Đất đai có độ màu mỡ tự nhiên, nếu chúng ta biết sử dụng và cải tạo hợp lý thì đất đai không bị thoái hoá mà ngược lại đất đai lại càng tốt hơn. Độ phì nhiêu của đất, sự phân bổ không đồng nhất, đất tốt lên hay xấu đi, được sử dụng có hiệu quả cao hay thấp tuỳ thuộc vào sự quản lý nhà nước và kế hoạch, biện pháp khai thác của người quản lý, sử dụng đất. Đất đai là một loại hàng hóa đặc biệt: Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống của con người và các sinh vật sống khác trên trái đất.
Đất đai đặc biệt ở vị trí địa lý, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng. Vì thế, sự ứng xử với vấn đề đất đai trong hoạt động 6 quản lý không thể được đơn giản hoá, cả trong nhận thức cũng như trong hành động. Do đó, quyền sở hữu, định đoạt, sử dụng đất đai, dù nhà nước hay người dân cũng cần phải hiểu đặc điểm, đặc thù hết sức đặc biệt ấy. - Quản lý nhà nước QLNN là quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Từ khi xuất hiện, Nhà nước điều chỉnh các quan hệ xã hội được xem là quan trọng, cần thiết. Quản lý nhà nước được thực hiện bởi toàn bộ hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của Nhà nước. Điểm khác nhau cơ bản của QLNN thể hiện: - Quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước; - Quản lý nhà nước được thực hiện bằng bộ máy quản lý chuyên nghiệp; - Quản lý nhà nước chủ yếu dựa trên cơ sở pháp luật; Như vậy, quản lý nhà nước theo nghĩa rộng là hoạt động điều chỉnh các quá trình xã hội nhằm bảo đảm trật tự xã hội theo ý chí của Nhà nước. Theo nghĩa này, hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nước, bao gồm cả ba hệ thống: cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp Quản lý nhà nước theo nghĩa hẹp chính là quá trình quản lý nhà nước chủ yếu diễn ra trong lĩnh vực hành pháp và được thực hiện bởi ít nhất một bên có thẩm quyền hành chính nhà nước. Đây là những chủ thể được giao thẩm quyền quản lý nhà nước, tức là thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành. Ở Việt Nam, hoạt động quản lý nhà nước trước hết được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức hành chính được giao quyền quản lý. Tuy nhiên, căn cứ theo Hiến pháp và pháp luật, các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, đơn vị sự nghiệp và cá nhân, trong những trường hợp nhất định, cũng được giao quyền quản lý (Phan Huy Đường, Phan Anh, 2015) 7 - Quản lý nhà nước về đất đai QLNN về đất đai là hoạt động của cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Theo đó các cơ quan có thẩm quyền thực hiện các nội dung quản lý đất đai theo theo qui định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền sở hữu của toàn dân đối với đất đai và đảm bảo hiệu quả sử dụng nguồn tài nguyên của quốc gia. Hiện nay, việc quản lý nhà nước về đất đai đã được quy định rõ ràng trong luật đất đai 2013. Như vậy, từ khái niệm QLNN theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp, nghiên cứu này sử dụng khái niệm QLNN về đất đai theo nghĩa hẹp (tức chủ yếu bao gồm hoạt động thực thi pháp luật về đất đai. Khái niệm QLNN về đất đai được sử dụng trong nghiên cứu này như sau: “QLNN về đất đai là một trong số những lĩnh vực của quản lý nhà nước, đây là hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, các chủ thể là người có thẩm quyền trong việc sử dụng các phương pháp, các công cụ quản lý thích hợp tác động đến hành vi, hoạt động của người sử dụng đất nhằm mục đích để đạt mục tiêu sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường trên phạm vi cả nước nói chung và ở từng địa phương nói riêng” (Phạm lan Hương, 2020) Thông qua hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, nhà nước sẽ nắm chắc tình hình đất đai để từ đó biết rõ các thông tin chính xác về số lượng đất đai, về chất lượng đất đai, về tình hình hiện trạng của việc quản lý và sử dụng đất đai của địa phương.
Vai trò của đất đai Vai trò của đất đai đã được Karl Marx khẳng định: “Đất đai là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông, lâm nghiệp”. Đất đai có nguồn gốc tự nhiên, theo thời gian nó được con người tác động vào đất đai, biến đất đai từ sản phẩm của thiên nhiên trở thành sản phẩm của xã hội bởi đã chịu sự tác động của con người. 8 Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là yếu tố quyết định sự tồn tại và phát triển của con người, các sinh vật trên thế giới. Bởi không có đất đai thì sẽ không có bất cứ ngành sản xuất nào, con người không thể sản xuất ra các của cải, vật chất để duy trì cuộc sống, nòi giống đến tận bây giờ.
Đất đai là nguồn của cải có giá trị rất lớn. Quyền sử dụng đất đai chính là nguyên liệu đầu vào của thị trường nhà đất, là tài sản đảm bảo sự an toàn về tài chính, và được chuyển nhượng từ thế hệ này qua thế hệ khác. Đất đai là địa bàn phân bố dân cư, địa bàn sản xuất của con người. Trong công nghiệp, đất đai có vai trò là nền tảng, cơ sở, địa điểm để tiến hành các thao tác, hoạt động sản xuất kinh doanh.
Trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, đất đai có vai trò đặc biệt, không những là địa điểm thực hiện quá trình sản xuất mà nó còn là tư liệu lao động để con người khai thác và sử dụng (Phạm lan Hương, 2020) 1. Phân loại đất đai Tại Điều 10 Luật đất đai 2013 quy định các loại đất được phân loại căn cứ vào mục đích sử dụng đất mà phân chia thành 3 nhóm lớn là : - Nhóm đất nông nghiệp - Nhóm đất phi nông nghiệp - Nhóm đất chưa sử dụng Các nhóm này được phân chia thành các loại đất theo mục đích sử dụng cụ thể như sau: a. Nhóm đất nông nghiệp Nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại đất sau đây: + Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; + Đất trồng cây lâu năm; + Đất rừng sản xuất; + Đất rừng phòng hộ; 9 + Đất rừng đặc dụng; + Đất nuôi trồng thủy sản; + Đất làm muối; Đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh. Nhóm đất phi nông nghiệp Nhóm đất phi nông nghiệp bao gồm các loại đất sau đây: + Đất ở gồm đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị + Đất xây dựng trụ sở cơ quan; + Đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; + Đất xây dựng công trình sự nghiệp gồm đất xây dựng trụ sở của tổ chức sự nghiệp; đất xây dựng cơ sở văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, ngoại giao và công trình sự nghiệp khác; + Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp gồm đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất; đất thương mại, dịch vụ; đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp; đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản; đất sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm; + Đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông (gồm cảng hàng không, sân bay, cảng đường thủy nội địa, cảng hàng hải, hệ thống đường sắt, hệ thống đường bộ và công trình giao thông khác); thủy lợi; đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác; 10 + Đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng + Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng + Đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng; + Đất phi nông nghiệp khác gồm đất làm nhà nghỉ, lán, trại cho người lao động trong cơ sở sản xuất; đất xây dựng kho và nhà để chứa nông sản, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, máy móc, công cụ phục vụ cho sản xuất nông nghiệp và đất xây dựng công trình khác của người sử dụng đất không nhằm mục đích kinh doanh mà công trình đó không gắn liền với đất ở.