Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước đối với quy hoạch sử dụng đất 1. Khái niệm quản lý nhà nước đối với quy hoạch sử dụng đất Quy hoạch sử dụng đất là hoạt động vừa mang tính khoa học vừa mang tính pháp lý của một hệ thống các biện pháp kỹ thuật, kinh tế xã hội được xử lý bằng các phương pháp phân tích tổng hợp về sự phân bổ địa lý của các điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội có những đặc trưng của tính phân di giữa các vùng lãnh thổ theo quan điểm tiếp cận hệ thống để hình thành các phương án tổ chức lại việc sử dụng đất theo pháp luật của nhà nước. Quy hoạch sử dụng đất là một hoạt động vừa mang tính kỹ thuật, kinh tế vừa mang tính pháp chế; biểu hiện của tính kỹ thuật ở chỗ đất đai được đo đạc, vẽ thành bản đồ, tính toán và thống kê diện tích, thiết kế phân chia khoảnh, thửa để giao cho các mục đích sử dụng khác nhau.
Về mặt pháp lý, đất đai được nhà nước giao cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng vào các mục đích khác nhau. Nhà nước ban hành các văn bản pháp quy để điều chỉnh các mối quan hệ đất đai, các đối tượng sử dụng đất có nghĩa vụ chấp hành nghiêm chỉnh các chủ trương chính sách của nhà nước. Quy hoạch là quá trình sắp xếp, bố trí các đối tượng quy hoạch vào một không gian nhất định nhằm đạt được mục tiêu của kế hoạch đề ra. Theo tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hiệp Quốc (FAO-1993) định nghĩa: “Quy hoạch sử dụng đất đai là sự đánh giá tiềm năng đất nước có hệ thống, tính thay đổi trong sử dụng đất đai và những điều kiện kinh tế xã hội để chọn lọc và thực hiện các sự lựa chọn sử dụng đất đai tốt nhất.
Đồng thời quy hoạch sử dụng đất đai cũng là chọn lọc và đưa vào thực hành những sử dụng đất đai đó mà nó phải phù hợp với yêu cầu cần thiết của con người về bảo vệ nguồn tài nguyên trong tương lai”. Theo từ điển Bách khoa Việt Nam thì quy hoạch đất đai là: “Việc bố trí, sắp xếp và sử dụng các loại đất một cách hợp lý để sản xuất ra nhiều nông sản chất lượng cao, hiệu quả kinh tế lớn. Quy hoạch đất đai chia làm hai loại: Quy hoạch đất đai cho các vùng, các ngành và quy hoạch đất đai trong nội bộ xí nghiệp. Việc 6 quy hoạch giữa các vùng, các ngành tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên và có mối liên hệ chặt chẽ của lực lượng sản xuất với phân vùng của cả nước”.
Về mặt thuật ngữ, “Quy hoạch” có nghĩa là việc xác định một trật tự nhất định bằng những hoạt động như: Phân bố, sắp xếp, tổ chức… còn “Đất đai” là một phần lãnh thổ nhất định (vùng đất, khoanh đất, mảnh đất, miếng đất, lô đất…) có vị trí, hình thể, diện tích và những tính chất tự nhiên hoặc mới tạo thành (đặc tính thổ nhưỡng, điều kiện địa hình, địa chất, thủy văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng, thảm thực vật, các tính chất lý hóa…), tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng đất theo các mục đích khác nhau. Như vậy để sử dụng đất cần phải lập quy hoạch. Kết quả của quy hoạch sử dụng đất là sự thay đổi trong hoạt động sử dụng đất, trong đó bao gồm cả việc phân chia hoặc sát nhập những diện tích đất đai nhất định, đó là sự thay đổi đặc điểm hình học của đất đai, thay đổi mục đích sử dụng đất, thay đổi về QSH và các quyền, nghĩa vụ tương đương. Khoản 2, Điều 3, Luật Đất đai năm 2013, ghi: “Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian và sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định.” [24] Hệ thống quy hoạch sử dụng đất của Việt Nam hiện nay gồm: - Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; - Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; - Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện; - Quy hoạch sử dụng đất quốc phòng; - Quy hoạch sử dụng đất an ninh.
Quản lý nhà nước là sự tác động có chủ đích và điều chỉnh bằng quyền lực của nhà nước tới các đối tượng bị quản lý thông qua pháp luật, chính sách, công cụ, môi trường, lực lượng vật chất và tài chính nhằm đạt được mục tiêu do chủ thể QLNN đặt ra. Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất là một lĩnh vực của QLNN về đất 7 đai, là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc sử dụng các biện pháp, công cụ thích hợp tác động đến hành vi, hoạt động của cơ quan lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch sử dụng đất và những người thực hiện quy hoạch sử dụng đất nhằm đạt được mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của một vùng, một địa phương và cả một quốc gia. Quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất là quản lý bảo vệ các quyền sở hữu quyền sử dụng đất đai và quản lý việc sử dụng đất đai, là một trong những vấn đề quan trọng nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên đất đai. Quản lý nhà nước đối với quy hoạch sử dụng đất là quá trình nhà nước sử dụng hệ thống các công cụ, chính sách, pháp luật và các quy định để quản lý, kiểm tra, giám sát các hoạt động có liên quan đến công tác quy hoạch sử dụng đất nhằm khai thác sử dụng đất có hiệu quả, thúc đẩy kinh tế phát triển toàn diện và bền vững.
Đặc điểm của quản lý nhà nước đối với quy hoạch sử dụng đất Nước ta hiện đang có ba hệ thống quy hoạch gồm: Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, Quy hoạch không gian và Quy hoạch sử dụng đất. Trong đó, quy hoạch sử dụng đất là loại quy hoạch có tính lịch sử xã hội, tính dài hạn, tính tổng hợp, tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô, tính chính sách và tính khả biến. - Tính lịch sử xã hội: Mỗi giai đoạn lịch sử lại có các chế độ cai trị khác nhau, lịch sử phát triển của mỗi giai đoạn khác nhau. Chính vì thế có thể nói rằng lịch sử phát triển xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch sử dụng đất.
Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức sản xuất thể hiện theo hai mặt: Lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất. Quy hoạch sử dụng đất đai luôn nảy sinh quan hệ giữa người với đất đai (như điều tra, đo đạc, khoanh định, thiết kế…) cũng như quan hệ giữa người với người (xác nhận bằng văn bản về sở hữu và quyền sử dụng đất giữa những người chủ quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất – giấy chứng nhận QSD đất và tài sản gắn liền với đất) và nó thể hiện đồng thời hai yếu tố: Thúc đẩy lực lượng sản xuất phát triển và thúc đẩy sự phát triển của các mối quan hệ sản xuất. Do vậy, quy hoạch sử dụng đất luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất xã hội. Lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch sử dụng đất.
Tính chất lịch sử của quy hoạch sử dụng đất xác nhận vai trò lịch sử của nó trong từng thời kỳ xây dựng và hoàn thiện phương thức sản xuất xã hội, thể hiện 8 ở mục đích, yêu cầu, nội dung và sự hoàn thiện của phương án quy hoạch sử dụng đất. Mỗi nước có luật đất đai riêng của mình vì vậy quy hoạch sử dụng đất của mỗi nước cũng có nội dung khác nhau. Ở nước ta quy hoạch sử dụng đất đai phục vụ nhu cầu sử dụng đất và quyền lợi của toàn xã hội. Theo Luật Đất đai: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý, nhà nước giao đất cho các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức sử dụng.
Điều đó góp phần tích cực thay đổi quan hệ sản xuất, tạo điều kiện cho người dân làm chủ mảnh đất, tự tin trong sản xuất, đầu tư, giúp cho việc bảo vệ đất và nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội. - Tính tổng hợp: Đất đai có vai trò quan trọng đối với đời sống của con người và các hoạt động xã hội cho nên quy hoạch sử dụng đất mang tính tổng hợp rất cao, đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học kinh tế, xã hội như khoa học tự nhiên, khoa học xã hội dân số và đất đai, sản xuất công nông nghiệp, môi trường sinh thái…Quy hoạch sử dụng đất đai thường động chạm đến việc sử dụng 6 loại đất chính: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng cũng như ảnh hưởng đến toàn nhu cầu sử dụng đất đai của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Quy hoạch sử dụng đất lãnh trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất, nó phân bố, bố trí và điều chỉnh các nhu cầu đất đai, điều phối phương thức, hướng phân bổ sử dụng đất phù hợp với mục tiêu kinh tế xã hội, bảo đảm cho nền kinh tế quốc dân luôn phát triển bền vững, đạt tốc độ cao và ổn định. Tính tổng hợp của Quy hoạch sử dụng đất đai biểu hiện chủ yếu ở hai mặt: + Thứ nhất: Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ.tài nguyên đất đai cho nhu cầu toàn bộ nền kinh tế.
+ Thứ hai: Quy hoạch sử dụng đất đai đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội như: Môi trường, sinh thái, khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, sản xuất công nông nghiệp, dân số… Với đặc điểm này, quy hoạch sử dụng đất lãnh trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực; xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bố sử dụng đất phù hợp với mục tiêu kinh tế xã hội, bảo đảm cho nền kinh tế luôn phát triển, đạt tốc độ cao và ổn định. 9 - Tính dài hạn: Điều 37, Luật Đất đai năm 2013 quy định “Kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm”.