Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống công trình thủy lợi giữ vai trò cốt lõi trong việc bảo đảm an ninh lương thực và phát triển kinh tế nông thôn tại Việt Nam, phục vụ tưới tiêu trực tiếp cho khoảng 6,92 triệu ha đất trồng lúa và đảm bảo tiêu thoát nước cho 1,72 triệu ha đất nông nghiệp trên cả nước. Tuy nhiên, hiệu quả khai thác thực tế tại nhiều địa phương chỉ đạt khoảng 60% năng lực thiết kế do các điểm nghẽn về thể chế quản lý. Nghiên cứu tập trung giải quyết vấn đề phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi Bắc Đuống trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh, bao gồm phạm vi phục vụ tại thành phố Bắc Ninh, thị xã Từ Sơn cùng các huyện Quế Võ, Yên Phong và Tiên Du.

Mục tiêu nghiên cứu nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng vận hành và phân định trách nhiệm quản lý giữa doanh nghiệp nhà nước với các tổ chức hợp tác dùng nước cơ sở trong giai đoạn 2013-2015. Trên cơ sở đó, đề tài xây dựng hệ thống giải pháp hoàn thiện phân cấp nhằm tối ưu hóa năng suất lao động, giảm thiểu thất thoát tài chính và nâng cao hiệu suất tưới tiêu phục vụ sản xuất nông nghiệp, dân sinh cũng như các khu công nghiệp trọng điểm trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi của Huppert et al. (2001), khẳng định việc nâng cao hiệu quả vận hành không chỉ đơn thuần nằm ở việc thiết kế một cơ quan quản lý đơn lẻ, mà đòi hỏi thiết lập mô hình đa tổ chức với sự phân công quyền hạn, trách nhiệm rõ ràng trong một thể chế thống nhất. Đồng thời, nghiên cứu kết hợp lý thuyết quản lý tưới của Wantanabe (2003) tại các quốc gia châu Á, nhấn mạnh việc minh bạch hóa trách nhiệm vận hành, duy tu bảo dưỡng và cơ chế tài chính giữa tổ chức nhà nước với cộng đồng người dùng nước.

Mô hình nghiên cứu phân định 4 loại hình tổ chức quản lý khai thác gồm: Doanh nghiệp khai thác công trình thủy lợi, Tổ chức hợp tác dùng nước, Đơn vị sự nghiệp và Cá nhân quản lý. Công tác quản lý được cấu thành từ 3 nội dung cốt lõi: Quản lý nước (phân phối, điều hòa công bằng), Quản lý công trình (bảo dưỡng, sửa chữa, vận hành an toàn) và Tổ chức quản lý kinh tế (tự chủ tài chính, sử dụng hiệu quả nguồn vốn ngân sách cấp bù). Các khái niệm nền tảng bao gồm công trình đầu mối, trạm bơm tưới tiêu, hệ thống kênh cấp I, II, III và cống đầu kênh – ranh giới chuyển giao dịch vụ thủy nông nội đồng. Hệ thống pháp lý áp dụng dựa trên Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi, Nghị định 143/2003/NĐ-CP, Nghị định 115/2008/NĐ-CP, Nghị định 67/2012/NĐ-CP, Thông tư 65/2009/TT-BNNPTNT và Thông tư 75/2004/TT-BNN.

Phương pháp nghiên cứu

Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ quy hoạch thủy lợi tỉnh Bắc Ninh, báo cáo thống kê của Chi cục Thủy lợi Bắc Ninh, Tổng cục Thống kê và Tổng cục Thủy lợi với quy mô 95 doanh nghiệp khai thác công trình thủy lợi toàn quốc quản lý 22.569 lao động, riêng vùng Đồng bằng sông Hồng chiếm 32 doanh nghiệp và 11.764 lao động. Dữ liệu sơ cấp được điều tra thông qua phiếu phỏng vấn bảng hỏi xây dựng sẵn kết hợp khảo sát trực tiếp 3 nhóm đối tượng: cán bộ quản lý xí nghiệp thủy nông huyện, cán bộ quản lý cụm thủy nông cơ sở và các hộ nông dân trực tiếp sử dụng nước tại các vùng hưởng lợi thuộc hệ thống Bắc Đuống.

Phương pháp chọn mẫu phi xác suất kết hợp phân tầng được áp dụng để đảm bảo tính đại diện cho các vùng địa hình, từ vùng trọng điểm lúa đến vùng tiêu thoát nước công nghiệp. Phương pháp phân tích bao gồm thống kê mô tả nhằm lượng hóa các đặc tính của mẫu điều tra và thống kê so sánh nhằm đánh giá mức độ biến động giữa chỉ tiêu kế hoạch so với kết quả thực hiện qua các năm 2013, 2014 và 2015. Toàn bộ dữ liệu được làm sạch và xử lý trên phần mềm phân tích chuyên dụng. Timeline nghiên cứu được thực hiện từ tháng 3/2016 đến tháng 5/2017.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Hệ thống thủy lợi Bắc Đuống trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh đã hình thành mô hình phân cấp quản lý hai tầng rõ rệt: Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Khai thác công trình Thủy lợi Bắc Đuống trực tiếp quản lý các công trình cấp I, cấp II (công trình đầu mối, trạm bơm lớn, kênh trục chính liên huyện); các Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp quản lý công trình cấp III, cấp IV và kênh mương nội đồng phục vụ nội xã.

Hiệu quả vận hành trạm bơm tiêu toàn hệ thống đạt mức 78%, tuy nhiên hiệu suất tưới thực tế tại các tuyến kênh mương chỉ đạt khoảng 60% so với thiết kế kỹ thuật ban đầu. Sự bất cập trong phân bổ nhân sự thể hiện rõ khi Công ty Bắc Đuống xuất hiện tình trạng dôi dư lao động sau phân cấp, trong khi tại các trạm bơm và tổ chức thủy nông do Hợp tác xã quản lý, đa số công nhân vận hành có trình độ kỹ thuật thấp và chưa qua đào tạo chuyên ngành. Tình trạng vi phạm hành lang bảo vệ công trình thủy lợi diễn biến phức tạp, trong khi nguồn kinh phí cấp bù theo diện miễn giảm thủy lợi phí phân bổ cho cấp cơ sở chỉ đáp ứng khoảng 45% nhu cầu duy tu, nạo vét thực tế. Dữ liệu phân cấp và vận hành có thể được trình bày rõ nét qua bảng tổng hợp hiện trạng tài sản bàn giao cùng biểu đồ so sánh mức độ tiêu hao điện năng thực tế so với định mức kinh tế kỹ thuật giữa các xí nghiệp.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản dẫn đến sự suy giảm hiệu quả vận hành không bắt nguồn từ yếu tố kỹ thuật mà chủ yếu xuất phát từ thể chế quản lý. Việc thực hiện chính sách miễn thu thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP và Nghị định 67/2012/NĐ-CP tuy hỗ trợ trực tiếp cho nông dân nhưng lại làm đứt gãy nguồn thu dịch vụ trực tiếp của các Hợp tác xã, khiến các đơn vị cơ sở rơi vào thế ỷ lại nguồn kinh phí cấp bù từ ngân sách. Mối liên kết giữa doanh nghiệp khai thác và hộ dùng nước trở nên lỏng lẻo, ranh giới phân định trách nhiệm duy tu cống đầu kênh và nạo vét bùn đất chưa thống nhất.

So sánh với kinh nghiệm quốc tế, hệ thống thủy lợi Hưng Điện tại tỉnh Cam Túc, Trung Quốc đã phân cấp 3 cấp rất tinh gọn với mức định biên trung bình 384 ha/nhân viên (dao động từ 216 đến 550 ha/nhân viên), ứng dụng hệ thống SCADA điều khiển tự động trên kênh chính và bán nước theo phiếu đo thể tích m3. Tương tự, Thái Lan phân cấp rõ ràng khi nhà nước chi khoảng 750 triệu USD mỗi năm cho công tác vận hành bảo dưỡng hệ thống lớn, đồng thời trao quyền làm chủ trọn vẹn hạ tầng nội đồng cho các hội dùng nước. Những bài học này khẳng định việc phân cấp tại Bắc Ninh cần chuyển đổi mạnh mẽ từ cơ chế bao cấp hành chính sang cơ chế quản trị dịch vụ minh bạch dựa trên tiêu chuẩn kỹ thuật số liệu.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Hoàn thiện cơ sở pháp lý và thể chế phân cấp: Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh và Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần ban hành quy chế phân cấp chi tiết, phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm sở hữu và bàn giao nguyên trạng 100% các công trình kênh cấp III, cống đầu kênh cho Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp trước năm 2018.
  2. Tái cấu trúc bộ máy và chuẩn hóa nhân lực: Công ty Bắc Đuống cần tiến hành rà soát, điều chuyển và giải quyết dứt điểm chế độ cho 100% lao động dôi dư; đồng thời phối hợp tổ chức các khóa đào tạo kỹ thuật định kỳ nhằm nâng tỷ lệ công nhân vận hành có chứng chỉ chuyên môn tại các Hợp tác xã lên trên 85% trong giai đoạn 2017-2019.
  3. Đổi mới cơ chế tài chính và phân bổ vốn duy tu: Sở Tài chính phối hợp Chi cục Thủy lợi xây dựng định mức kinh tế kỹ thuật cấp bù thủy lợi phí sát thực tế, đảm bảo bố trí đủ 100% dự toán nạo vét kênh mương hàng năm và nâng tỷ lệ kiên cố hóa hệ thống kênh mương tưới tiêu lên mức trên 75% vào năm 2020.
  4. Hiện đại hóa công nghệ và tự động hóa vận hành: Đẩy mạnh áp dụng công nghệ thông tin, lắp đặt hệ thống quan trắc mực nước và thí điểm điều khiển tự động SCADA tại các trạm bơm trọng điểm, phấn đấu giảm 10% đến 15% lượng điện năng tiêu hao lãng phí trong giai đoạn 2018-2022.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước về nông nghiệp (Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Chi cục Thủy lợi tỉnh Bắc Ninh, Phòng Nông nghiệp cấp huyện): Ứng dụng khung phân cấp để xây dựng văn bản quy phạm, giám sát định mức cấp bù thủy lợi phí và hoạch định quy hoạch hạ tầng nông thôn.
  2. Ban lãnh đạo các Doanh nghiệp khai thác công trình thủy lợi (Công ty Bắc Đuống, Công ty Nam Đuống và các đơn vị toàn quốc): Tham khảo phương án tinh giản biên chế, bố trí lao động dôi dư và thiết lập quy trình phối hợp bàn giao cống đầu kênh.
  3. Ban quản trị các Hợp tác xã nông nghiệp và Tổ chức hợp tác dùng nước: Sử dụng tài liệu để chuẩn hóa quy trình vận hành trạm bơm nội đồng, lập kế hoạch duy tu nạo vét và nâng cao trách nhiệm người dân bảo vệ hành lang công trình.
  4. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản trị kinh doanh, Kinh tế nông nghiệp: Khai thác mô hình nghiên cứu điển hình về quản trị tài sản công, thể chế kinh tế dịch vụ thủy lợi và dữ liệu khảo sát thực địa làm tài liệu giảng dạy, nghiên cứu chuyên sâu.

Câu hỏi thường gặp

  1. Mục tiêu cốt lõi của việc hoàn thiện phân cấp quản lý công trình thủy lợi Bắc Đuống là gì?
    Mục tiêu là xóa bỏ sự chồng chéo giữa Công ty Bắc Đuống và chính quyền cấp xã, nâng cao hiệu suất sử dụng nước từ mức 60% lên trên 80%, đồng thời gắn trách nhiệm bảo vệ hạ tầng trực tiếp với cộng đồng người hưởng lợi tại địa phương.

  2. Tiêu chí phân định công trình giữa Công ty Bắc Đuống và các Hợp tác xã được xác định như thế nào?
    Phân cấp dựa trên quy mô và tính chất kỹ thuật: Công ty Bắc Đuống phụ trách công trình cấp I, II liên huyện phức tạp; các Hợp tác xã quản lý công trình cấp III, IV và kênh nội đồng phục vụ gọn trong phạm vi địa giới một xã.

  3. Chính sách miễn thủy lợi phí theo Nghị định 115/2008/NĐ-CP gây ra khó khăn gì cho các Hợp tác xã?
    Chính sách tạo tâm lý trông chờ vào ngân sách cấp bù, khiến nguồn tài chính tự chủ cho công tác duy tu bảo dưỡng tại các trạm bơm cơ sở bị thiếu hụt, dẫn đến tình trạng xuống cấp nhanh chóng của các tuyến kênh mương nội đồng.

  4. Giải pháp xử lý tình trạng lao động dôi dư tại Công ty Bắc Đuống sau phân cấp là gì?
    Luận văn đề xuất tinh giản biên chế, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp sang khâu dịch vụ kỹ thuật tổng hợp, đồng thời điều động cán bộ có tay nghề sang hỗ trợ kỹ thuật có thu phí cho các trạm bơm của Hợp tác xã.

  5. Bài học quốc tế nổi bật nào được rút ra cho hệ thống thủy lợi Bắc Ninh?
    Bài học từ mô hình Hưng Điện (Trung Quốc) về việc định biên nhân sự chuẩn xác 384 ha/nhân viên, ứng dụng công nghệ tự động hóa SCADA và quản lý phân phối nước thương mại hóa thông qua việc đo đếm khối lượng thể tích chính xác.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi trong điều kiện đổi mới kinh tế.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng phân cấp 2 tầng tại hệ thống Bắc Đuống giai đoạn 2013-2015, chỉ rõ các điểm nghẽn về hiệu suất 60% và trình độ nhân sự cơ sở.
  • Khẳng định nguyên nhân chính gây bất cập bắt nguồn từ thể chế, cơ chế cấp bù tài chính và thiếu sự tham gia tự chủ của cộng đồng dùng nước.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp mang tính khả thi cao về hoàn thiện pháp lý, tái cấu trúc nhân sự, phân bổ ngân sách và tự động hóa kỹ thuật.
  • Xác lập lộ trình chuyển giao hoàn thiện hạ tầng đến năm 2020, tạo nền tảng vững chắc nâng cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp bền vững cho tỉnh Bắc Ninh.

Các cơ quan quản lý và doanh nghiệp thủy nông cần nhanh chóng triển khai áp dụng ngay các đề xuất của luận văn vào thực tiễn chỉ đạo điều hành tại địa phương.