Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA KHÔNG HOÀN LẠI 1. Tổng quan chung về nguồn vốn ODA không hoàn lại 1. Khái niệm và đặc điểm của nguồn vốn ODA không hoàn lại 1. Nguồn vốn ODA Theo tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) đã đưa ra khái niệm ODA là viện trợ được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển.
Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25%. (OECD, 2018) Nguồn vốn ODA là nguồn vốn ưu đãi bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại và các khoản vay có thời hạn dài và lãi suất thấp. Nếu khoản vay đó có thành tố cho không hay là viện trợ không hoàn lại. Nguồn ODA không hoàn lại thường chiếm ít nhất là 25%.
Theo nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính Phủ về quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức có định nghĩa ODA như sau: “Hỗ trợ phát triển chính thức (gọi tắt là ODA) được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính Phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ là Chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ”. Như vậy, dưới các giác độ khác nhau, ODA được hiểu cũng khác nhau song có thể định nghĩa một cách chung nhất là: Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA-official development assistance) được hiểu chung là hình thức hợp tác phát triển giữa Chính phủ nước nhận tài trợ và các đối tác tài trợ ở nước ngoài. Bên tài trợ thường bao gồm các Chính phủ, các tổ chức quốc tế (UNDP, WB, IMF. Nguồn vốn ODA là nguồn vốn hỗ trợ của các nước phát triển cho các nước đang phát triển nhằm giúp các nước này phát triển kinh tế xã hội bền vững.
Nguồn vốn ODA thường bao gồm cụ thể các khoản viện trợ không hoàn lại, các khoản vay được ưu đãi về lãi suất (lãi suất thấp) và thời hạn thanh toán (thời hạn dài), tuy nhiên hiện nay, với một số nước trong nhóm các nước có mức thu nhập trung 6 bình thì nguồn vốn ODA không hoàn toàn là các khoản vay với lãi suất thấp nữa mà có thể là theo lãi suất trên thị trường. Nguồn vốn ODA không hoàn lại Nguồn vốn ODA không hoàn lại là nguồn vốn mà nước tiếp nhận vốn không phải hoàn lại nguồn vốn này nhằm sử dụng vào các dự án ở nước tiếp nhận với sự thoả thuận trước giữa các bên. Chính vì thế, khoản viện trợ không hoàn lại có thể được coi như một nguồn thu ngân sách nhà nước và nguồn thu này được sử dụng cho các mục đích phát triển kinh tế xã hội. Thực tế, nguồn viện trợ không hoàn lại thường được ưu tiên sử dụng cho những dự án mang tính xã hội cao như y tế, giáo dục, môi trường.nhằm nâng cao chất lượng sống của người dân.
Nguồn vốn ODA không khoàn lại được coi như nguồn thu của Ngân sách nhà nước, và các dự án sẽ được cấp phát nguồn này từ ngân sách Nhà nước. Ngoài nguồn vốn ODA không hoàn lại các dự án này thường phải có vốn đối ứng là khoản đóng góp của phía nước tiếp nhận bằng hiện vật hoặc tiền tệ để chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án. Có thể là đóng góp dưới dạng tiền được cấp từ ngân sách hoặc cung cấp nguồn nhân lực hoặc cơ sở vật chất, nguồn nguyên vật liệu. Nguồn vốn ODA không hoàn lại trong các dự án thường kèm theo nó là các yêu cầu, quy định, cơ sở pháp lý về quản lý và thực hiện của nhà tài trợ.
Nguồn vốn ODA không hoàn lại có một số đặc điểm sau: - ODA không hoàn lại có tính chất ưu đãi ODA không hoàn lại là nguồn vốn mang tính ưu đãi trong đó nước tiếp nhận không phải hoàn trả nguồn vốn này hay còn gọi là nguồn vốn có yếu tố cho không.(Phạm Văn Quân, 2013) - ODA không hoàn lại có tính chất ràng buộc Nguồn vốn ODA này thường kèm theo yếu tố ràng buộc. Các nước viện trợ ODA thường có đưa ra những ràng buộc đối với các nước tiếp nhận. Nguồn viện trợ mà các nước phát triển cấp cho nước kém phát triển ngoài mục đích hỗ trợ còn nhằm tới các mục đích khác, nó còn được coi như là một công cụ để tạo ra những lợi ích về kinh tế và chính trị cho nước tài trợ. Những nước tài trợ thường đòi hỏi các nước nhận phải có các chính sách để mang lại những lợi ích nhất định về kinh tế và chính trị cho 7 nước tài trợ.
Bởi vậy khi nhận viện trợ các nước tiếp nhận cũng cần quan tâm và cân nhắc kỹ lưỡng những điều kiện mà bên tài trọ đưa ra, bởi vì những lợi ích trước mắt là rõ ràng nhưng lâu dài quyền tự chủ có thể bị mất dần. Các bên phải đảm bảo nguyên tắc tôn trọng toàn vẹn lãnh thổ của nhau, cùng hợp tác bình đẳng và phát triển, tránh những can thiệp sâu rộng và nội bộ của nhau.(Phạm Văn Quân, 2013) - ODA không hoàn lại gắn với mục đích và hiệu quả sử dụng Nguồn vốn ODA không hoàn lại ngay từ khi bắt đầu hình thành đã tồn tại đồng thời hai mục tiêu. Đó là mục tiêu tăng trưởng dài hạn và giảm nghèo đói ở các nước đang và kém phát triển; mục tiêu gia tăng lợi ích mang tính chất chiến lược về mặt kinh tế và chính trị của các quốc gia tài trợ. Các mục tiêu phát triển và mục tiêu chiến lược này ẩn chứa những mâu thuẫn nhưng không nhất thiết phải xung đột với nhau và phải thể hiện ra.
Mỗi nước tài trợ đều có những chính sách cung cấp ODA cho những mục tiêu ưu tiên nhất định đối với từng nước, từng khu vực nhất định. Do vậy nó có thể phù hợp hoặc không phù hợp với các mục tiêu mà nước tiếp nhận ODA đề ra. Đây là vấn đề lớn đang tồn tại trong lĩnh vực hỗ trợ phát triển trên thế giới. Tuy nhiên, nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề này, một số nước đang phát triển đã chủ động tìm hiểu tình hình cung cấp và có chiến lược ưu tiên sử dụng vốn ODA của các nước tài trợ, từ đó làm cơ sở để điều chỉnh cơ chế quản lý, xây dựng chiến lược huy động và sử dụng vốn ODA của mình, chuyển hoá kịp thời nguồn lực bên ngoài thành nội lực bên trong phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Nhiều nước đã sử dụng nguồn tài trợ ODA khá thành công, nhờ nguồn vốn này mà nhiều nước đã thoát khỏi khủng hoảng kinh tế xã hội để có thể nhanh chóng phát triển. Ngược lại, đôi khi tài trợ nước ngoài cũng thất bại nếu như nước tiếp nhận sử dụng không hiệu quả. Do đó, ODA là một nguồn vốn có tính ưu đãi cao song không có nghĩa là có thể sử dụng lãng phí nguồn lực này. Quản lý sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA không hoàn lại là đòi hỏi rất quan trọng nhằm cải thiện môi trường, tạo dựng cơ sở hạ tầng.
Phân loại ODA không hoàn lại 1. Theo phương thức viện trợ Viện trợ không hoàn lại gồm: viện trợ chung và hỗ trợ kỹ thuật. Viện trợ chung thường được các bên tài trợ thực hiện thông qua việc xây dựng, cung cấp trang thiết bị theo từng chương trình, từng dự án cụ thể. Hình thức viện trợ này được sử dụng khi các nhà tài trợ muốn giúp các nước nhận có thêm năng lực tài chính để xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng quy mô lớn và có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội.
Hỗ trợ kỹ thuật bằng viện trợ không hoàn lại bao gồm nhiều hoạt động khác nhau như: hỗ trợ lập các nghiên cứu phát triển, quy hoạch tổng thể, nghiên cứu khả thi, lập thiết kế chi tiết, khảo sát về môi trường… hợp tác kỹ thuật theo từng loại dự án, đào tạo cán bộ, cho chuyên gia tư vấn, cử tình nguyện viên sang giúp đỡ. Do vậy, bên cạnh việc cung ứng nguồn vốn hỗ trợ kỹ thuật hoàn toàn, viện trợ không hoàn lại còn cho nước tiếp nhận có điều kiện học tập khoa học kỹ thuật công nghệ hiện đại và phương thức quản lý tiên tiến. Viện trợ kỹ thuật là viện trợ mà trong đó nước viện trợ thực hiện chuyển giao kiến thức thực hiện các công tác kỹ thuật như lập kế hoạch, thực hiện tư vấn, tiến hành nghiên cứu tình hình thực tiễn và nghiên cứu tiền khả thi…Nguồn vốn của dự án hỗ trợ kỹ thuật chủ yếu dành để thực hiện thuê tư vấn cho dự án, cho tổ chức đào tạo, công tác nghiên cứu khảo sát và mua sắm các thiết bị văn phòng phẩm. Các dự án kỹ thuật thường có trị giá không lớn.
Việc luân chuyển ODA dưới dạng viện trợ chung hoặc hỗ trợ kỹ thuật luôn có sự tham gia thực hiện của các chuyên gia nước ngoài thông qua bàn bạc, hỗ trợ giám sát trong suốt quá trình thực hiện của dự án, từ khi lên kế hoạch, phê duyệt, triển khai trong quá trình dự án hoạt động và sự đánh giá sau dự án. Thông qua mối quan hệ hợp tác này, bên quốc gia nhận viện trợ có nhiều cơ hội để tiếp cận với cách thức làm việc và quản lý hiện đại của các chuyên gia quốc tế và đi kèm theo đó là một số máy móc hoặc thiết bị nước ngoài được đưa vào để phục vụ chủ yếu cho hoạt động của dự án. Phân theo nguồn cung cấp Nguồn vốn ODA song phương: Nguồn vốn này thường chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số vốn ODA thế giới, đôi khi đến 80% và là nguồn vốn lớn hơn nhiều so với tài trợ đa phương. Nguồn hỗ trợ ODA song phương là khoản viện trợ trực tiếp từ Chính phủ nước này cho Chính phủ nước khác mà không thông qua bên thứ ba.
Nguồn vốn ODA song phương có cả viện trợ kỹ thuật thể hiện dưới hình thức: hỗ trợ nhập khẩu, hỗ trợ theo chương trình, dự án. Trong nhiều trường hợp, các nước viện trợ luôn yêu cầu những điều kiện mà có lợi cho họ về kinh tế và chính trị như mở rộng và tạo thị trường, tạo điều kiện khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên và nguồn nhân lực dồi dào từ các nước nhận viện trợ; đồng thời tiêu thụ hàng hoá, máy móc, bán được nhiều công nghệ thông qua các điều kiện ràng buộc khi viện trợ.