CHƯƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận quản lý chi Ngân sách nhà nước 1. Khái niệm và bản chất của chi Ngân sách nhà nước (NSNN) 1. Khái niệm Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính.
Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu. [20] Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Hay: Ngân sách nhà nước là bản dự trù thu chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm.
[20] Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước. [20] Về hình thức, các khái niệm trên có thể không giống nhau, nhưng nhìn chung, chúng đều phản ánh về kế hoạch, dự toán thu, chi của nhà nước trong một thời gian nhất định với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nhà nước sử dụng quỹ tập trung đó để trang trải cho các khoản chi tiêu của mình. Luật NSNN năm 2002 của Việt Nam định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. [23] Qua nghiên cứu, tác giả hoàn toàn đồng ý với các khái niệm về ngân sách nhà nước mà Luật ngân sách nhà nước đã quy định ở trên.
Vai trò của ngân sách nhà nước NSNN là công cụ huy động nguồn tài chính để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của nhà nước, đóng vai trò trọng yếu trong việc động viên và phân phối các nguồn lực tài chính để bảo đảm việc thực thi các chức năng của Nhà nước đương quyền, cụ thể như sau: - Để đảm bảo cho hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội đòi hỏi phải có những nguồn tài chính nhất định. Những nguồn tài chính này được hình thành từ các khoản thu thuế và các khoản thu ngoài thuế. Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào, cơ chế kinh tế nào NSNN đều phải thực hiện. - Chức năng của Nhà nước là thực hiện các chức năng KT-XH của Nhà nước đương quyền.
Trong đó, có thể phân thành 3 nội dung chi cơ bản: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi dự trữ quốc gia. NSNN là công cụ điều tiết vĩ mô của Nhà nước. Với thời kỳ kinh tế mở cửa, giao thương ngày càng phát triển đã thúc đẩy nền kinh tế Việt Nam nói riêng và nền kinh tế thế giới nói chung ngày càng bước lên tầm cao. Kinh tế thị trường là động lực mạnh mẽ của tăng trưởng và phát triển kinh tế, thúc đẩy tiến bộ khoa học công nghệ, đẩy nhanh tiến trình xã hội hóa kinh tế trong mỗi quốc gia đến liên thông quốc tế.
Tuy nhiên, bên cạnh các tính ưu việt đó, kinh tế thị trường cũng còn rất nhiều khiếm khuyết như: nó là môi trường tạo ra sự cạnh tranh khốc liệt, từ đó có thể dẫn đến sự phát triển tự phát vô chính phủ, và vì lợi nhuận tối đa mà có thể triệt hại lẫn nhau, hoặc đầu cơ tích trữ, và phân hóa sâu sắc sự cách biệt giàu, nghèo, tạo nên phá sản trong kinh doanh,. Vì vậy, nếu không có sự can thiệp từ điều tiết vĩ mô của Nhà nước, thì dễ dẫn tới sự phát triển không lành mạnh, mất cân đối, gây lạm phát, thất nghiệp,. ảnh hưởng đến CT-XH. Điều tiết vĩ mô của Nhà nước được thực hiện thông qua một hệ thống các công cụ như: chiến lược, kế hoạch, pháp luật và các công cụ kinh tế tài chính NSNN là một công cụ kinh tế tài chính quan trọng nhất.
- Điều tiết về mặt kinh tế Nhà nước tạo các môi trường và điều kiện để xây dựng cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. 6 NSNN đảm bảo cung cấp kinh phí đầu tư xây dựng và nâng cấp cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp Nhà nước thuộc các ngành kinh tế, các lĩnh vực kinh tế then chốt. Việc hình thành các doanh nghiệp nhà nước cũng là một trong những biện pháp căn bản để chống độc quyền và giữ vững cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. Trên cơ sở đó từng bước làm cho kinh tế Nhà nước đảm đương được vai trò chủ đạo nền kinh tế nhiều thành phần.
Mặt khác, trong những điều kiện cho phép thì nguồn kinh phí từ NSNN cũng có thể được sử dụng để hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác để các doanh nghiệp đó có cơ sở về tài chính tốt hơn, từ đó có được phương hướng kinh doanh có hiệu quả hơn, tiến đến ổn định về cơ cầu hoặc chuẩn bị chuyển đổi sang cơ cấu mới, cao hơn. Thông qua các chính sách thuế, sẽ đảm bảo thực hiện vai trò định hướng đầu tư, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh. Các nguồn vay nợ từ nước ngoài và từ trong nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho nền kinh tế. Tuy nhiên, hiệu quả sử dụng các nguồn vốn vay nợ của nhà nước cũng là một vấn đề cần phải xem xét thận trọng khi quyết định thực hiện các biện pháp huy động tiền vay.
- Điều tiết về mặt xã hội Nền kinh tế thị trường với những khuyết điểm của nó sẽ dẫn đến sự phân hoá giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư, nhà nước phải có một chính sách phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập trong dân cư. NSNN là công cụ tài chính hữu hiệu được nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập, với các sắc thuế như thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thụ đặc biệt … một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách, mặt khác lại điều tiết một phần thu nhập của tầng lớp dân cư có thu nhập cao. Nhà nước sử dụng NSNN để thực hiện chi trợ cấp, chi phúc lợi cho các chương trình phát triển xã hội: phòng chống dịch bệnh, phổ cập giáo dục tiểu học, dân số và kế hoạch hoá gia đình… là nguồn bổ sung thu nhập cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp. Còn chi đầu tư để thực hiện các chính sách xã hội, chi giáo dục - đào tạo, y tế, kế hoạch hóa gia đình, văn hóa, thể thao, truyền thanh, chi bảo đảm xã hội.nhằm thúc đẩy xã hội ngày càng ổn định và phát triển.
7 - Điều tiết về mặt thị trường NSNN có vai trò quan trọng đối với việc thực hiện các chính sách về ổn định giá cả, thị trường, kiềm chế và kiểm soát lạm phát. Đặc điểm nổi bật của nền kinh tế thị trường là sự cạnh tranh giữa các nhà doanh nghiệp nhằm đạt được lợi nhuận tối đa, các yếu tố cơ bản của thị trường là cung cầu và giá cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối hoạt động của thị trường. Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ làm cho giá cả tăng lên hoặc giảm đột biến và gây ra biến động trên thị trường, dẫn đến sự dịch chuyển vốn của các doanh nghiệp từ ngành này sang ngành khác, từ địa phương này sang địa phương khác. Việc dịch chuyển vốn hàng loạt sẽ tác động tiêu cực đến cơ cấu kinh tế, nền kinh tế phát triển không cân đối.
Do đó, để đảm bảo lợi ích cho nhà sản xuất cũng như người tiêu dùng Nhà nước phải sử dụng ngân sách để can thiệp vào thị trường nhằm bình ổn giá cả thông qua công cụ thuế và các khoản chi từ NSNN dưới các hình thức tài trợ vốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ hàng hoá và dự trữ tài chính. Đồng thời, trong quá trình điều tiết thị trường NSNN còn tác động đến thị trường tiền tệ và thị trường vốn thông qua việc sử dụng các công cụ tài chính như: phát hành trái phiếu chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài, tham gia mua bán chứng khoán trên thị trường vốn… qua đó góp phần kiểm soát lạm phát. Kiềm chế và kiểm soát lạm phát là một nội dung quan trọng trong quá trình điều chỉnh thị trường. Tóm lại, trong nền kinh tế thị trường, NSNN không chỉ đóng vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu cho bộ máy nhà nước, cho QP-AN và các mục đích khác nhằm củng cố quyền lực nhà nước, mà nó còn có vai trò to lớn trong điều tiết vĩ mô nền KT-XH.
Đó là vai trò định hướng hình thành cơ cấu kinh tế, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội…[20] 1. Phân cấp ngân sách nhà nước 1. Khái niệm phân cấp ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành NSNN, là cách thức chuyển giao quyền và trách nhiệm về các vấn đề liên quan đến thu chi các nguồn tài chính của nhà nước. Nguyên tắc phân cấp ngân sách nhà nước Thứ nhất, phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước.
Phân cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý NSNN. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp. Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao. Mặt khác, nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tương đối trong phân cấp quản lý NSNN ở nước ta.
Thứ hai, NSTW giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước.