phần mở đầu, kết luận và các phụ lục, nội dung chính được thể hiện trong 4 chương: Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu về thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao Chƣơng 2: Cơ sở khoa học thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao Chƣơng 3: Thực trạng thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ở nước ta Chƣơng 4: Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao Việt Nam. 9 Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN NHÂN LỰC NGÀNH NGOẠI GIAO 1. Các nghiên cứu về lý thuyết thực hiện chính sách công và chính sách phát triển nhân lực và nhân lực ngành Ngoại giao Chính sách phát triển nhân lực (PTNL) ngành Ngoại giao là một bộ phận trong tổng thể hệ thống chính sách công, có mối quan hệ biện chứng và không tách rời chính sách công và chính sách PTNL khu vực công. Cơ sở lý luận thực hiện chính sách PTNL ngành Ngoại giao hình thành từ nhiều nguồn, gồm lý thuyết về thực hiện chính sách công, lý thuyết phát triển nguồn nhân lực khu vực công và một phần được định hình từ lý thuyết về quan hệ quốc tế do đặc thù môi trường hoạt động của nhân lực ngoại giao.
Nghiên cứu về lý thuyết thực hiện chính sách công Chính sách công (CSC), theo Thomas (2019), là bất kỳ những gì Nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm [195, tr. Thực hiện chính sách công là triển khai một quyết định chính sách cơ bản, thường tồn tại ở dạng một văn bản pháp lý (hoặc thông qua lệnh hành pháp hoặc quyết định của tòa án). Hệ thống hóa tiến trình nghiên cứu về chính sách công, Goggin và cộng sự (1990) xác định đến nay tiến trình nghiên cứu về chính sách công đã trải qua 3 thế hệ [170, tr. Xuyên suốt các thế hệ nghiên cứu, bản chất của thực hiện chính sách công bộc lộ thống nhất, đó là một quá trình định hướng theo kết quả.
Điều này cũng được tác giả Werner Meier (2003) khẳng định trong công trình nghiên cứu “Results Based Management: Towards A Common Understanding Among Development Cooperation Agencies” [Quản lý dựa trên kết quả: Hướng tới hiểu biết chung giữa các cơ quan hợp tác phát triển. Đồng quan điểm với Werner, các tác giả Janet Vähämäki, Martin Schmidt và Joakim Molander (2011) đã phân tích tính chất định hướng theo kết quả của 10 quá trình thực hiện chính sách trong báo cáo “Review: Results Based Management in Development Cooperation” [Rà soát: Quản lý dựa trên kết quả trong Hợp tác phát triển] [202]. Về đánh giá thực hiện CSC, nhà nghiên cứu Paul (2010) đã lập luận rằng do bản chất của thực hiện CSC là quá trình định hướng theo kết quả, nên kết quả cuối cùng có thể được xác định thông qua các yếu tố cơ bản trong chuỗi kết quả của từng bước thực hiện CSC và kết quả tổng thể hệ thống gồm đầu vào, các hoạt động, đầu ra, kết quả đầu ra [166]. Về cách tiếp cận thực hiện CSC, hiện nay quan niệm phổ biến cho rằng có 3 cách tiếp cận cơ bản về thực hiện CSC: phương pháp từ trên xuống, phương pháp từ dưới lên, phương pháp tổng hợp gồm 2 cách tiếp cận trên kết hợp với phương pháp khác.
Theo Wayne Parsons (1996) trong sách “Public policy: An introduction to the Theory and Practice of Public Analysis” [Chính sách công: Giới thiệu lý thuyết và thực hành phân tích], cách tiếp cận từ trên xuống chủ yếu dựa trên “mô hình hộp đen” (black-box) về chu trình CSC dựa trên cơ sở phân tích hệ thống [203]. Quan điểm này của Wayne Parsons bắt nguồn một phần từ những nghiên cứu trước của nhà khoa học Paul A. Sabatier đã lập luận bảo vệ ưu điểm của mô hình từ trên xuống giúp xác định rõ ràng những yếu tố tác động đến đầu ra của chính sách, giúp nhà nước xác định rõ mục tiêu đạt được cũng như nguồn lực cần huy động trong quá trình thực hiện chính sách từ đó điều chỉnh hành vi của chủ thể tham gia thực hiện. Mô hình này có ưu điểm là tăng cường sự tham gia trong quản lý thực hiện, có thể tranh thủ được sự đồng tình của người dân, huy động được sự đồng thuận trong xã hội, dễ tương tác nhưng khó điều hành 11 quản trị.
Mô hình do Sabatier đề xướng đã bỏ qua yếu tố tác động trực tiếp và gián tiếp đến hành vi của chủ thể tham gia thực hiện. Trái ngược với quan niệm của Sabatier (1986) và Wayne Parsons (1996), một số tác giả khác ủng hộ cách tiếp cận từ dưới lên. Họ lập luận dưới lập trường của đối tượng thụ hưởng chính sách và tổ chức triển khai CSC và cho rằng cách tiếp cận từ dưới lên quan trọng hơn vì đối tượng thụ hưởng chính sách có lợi ích sát sườn với thực hiện chính sách, và các chiến lược, hoạt động mà nhà nước đặt ra nên xuất phát từ lợi ích và thuận tiện cho đối tượng này thì mới đảm bảo hiệu quả [188]. Về phương pháp tiếp cận CSC, trong thế hệ thứ 3 nghiên cứu thực hiện chính sách công hiện nay, Wheat (2010) đã công bố nghiên cứu về hệ thống phân tích chính sách dựa trên mô hình động.
Mục đích của hệ thống này là áp dụng để kiểm định những thay đổi của thông số thay vì thiết kế và thí điểm vận hành chính sách theo dạng tĩnh và theo chu trình cố định. Ý nghĩa của hệ thống phân tích chính sách dựa trên mô hình động nằm trong giá trị thực tiễn triển khai chính sách. Theo đó, cơ sở lý luận căn bản là thông qua điều chỉnh hành vi đối tượng mục tiêu của chính sách để cải thiện vấn đề chính sách. Do vậy, khi hành vi biến đổi thì cần theo đó điều chỉnh cách thực hiện chính sách để đảm bảo đạt được đúng mục tiêu chính sách ban đầu và phù hợp với môi trường thực hiện.
Trong mô hình này, khâu thực hiện rõ ràng có tác động trực tiếp đến thiết kế chính sách. Và như vậy, đặt nhà hoạch định chính sách vào một lối tư duy mới và kỹ thuật xây dựng chính sách khác, gắn bó mật thiết với môi trường thực tiễn chính sách [206, tr. Phương pháp này ngày càng được ứng dụng phổ biến trong các chính sách về dịch vụ công (đặc biệt là y tế và chăm sóc sức khỏe công cộng). Mặc dù vậy, mô hình động giai đoạn 3 như Wheat (2010) đề cập ở trên phổ biến ở các nước có nền kinh tế phát triển hơn là các nền kinh tế mới nổi [204].
Ở nước ta, CSC là một ngành khoa học có tính ứng dụng cao song được nghiên cứu chưa lâu, một lĩnh vực nghiên cứu mới tương đối mới [17, tr. Theo tác giả Hồ Việt Hạnh (2019) có nhiều cách tiếp cận về CSC. Trong đó, cách tiếp cận trên cơ sở đa ngành, liên ngành khoa học xã hội đã từng bước đáp ứng những đòi hỏi của việc đào tạo nguồn nhân lực có chất lượng cao, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước [69]. Về lý luận về thực hiện chính sách công, ở nước ta, các tác giả Nguyễn Hữu Hải, Lê Văn Hòa (2013) đã phân tích một số vấn đề thực hiện chính sách công trong sách “Đại cương về chính sách công” và sách “Chính sách công - Những vấn đề cơ bản” của Nguyễn Hữu Hải (2014).
Các công trình này đã hệ thống hóa các yêu cầu, các hình thức, phương pháp tổ chức thực hiện chính sách công và phân cấp quản lý chính sách công; nguyên tắc, tiêu chí, quy trình nội dung và phương pháp phân tích chính sách công; nội dung đánh giá chính sách công; tổ chức công tác phân tích, đánh giá chính sách công [52], [53]. Về thực thi CSC, các tác giả Cao Quốc Hoàng và Nguyễn Đỗ Kiên (2017) đã công bố những kết quả nghiên cứu về thực thi chính sách, pháp luật ở địa phương và cơ sở. Dựa trên khái niệm về thực thi CSC, các tác giả đưa ra các hình thức thực thi chính sách, pháp luật ở địa phương, cơ sở; các bước tiến hành thực thi chính sách, pháp luật ở địa phương, cơ sở; các yếu tố ảnh hưởng và ý nghĩa của việc tổ chức thực thi CSC [56]. Tuy vậy, nhóm công trình này chưa khái quát được thực tiễn thực hiện CSC của ngành trên phạm vi cả nước.
Tác giả Nguyễn Duy Nhiên (2019) cho rằng thực thi CSC là toàn bộ quá trình triển khai các hoạt động cụ thể trên cơ sở huy động, bố trí sắp xếp các nguồn lực thực hiện việc đưa chính sách vào thực tế theo trình tự, kế hoạch xác định nhằm đạt được mục tiêu đặt ra. Để nâng cao chất lượng, hiệu quả thực thi CSC ở nước ta, 5 nhóm giải pháp thường được đề cập là: i) Đẩy mạnh, mở rộng, đổi mới hình thức và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác tuyên truyền, thông tin, phổ biến chính sách công đến tất cả các tầng lớp nhân dân và toàn xã hội; ii) Chuẩn bị tối ưu các nguồn lực cho việc thực thi chính 13 sách công, trong đó đặc biệt là nguồn lực con người với đầy đủ phẩm chất, năng lực, trình độ chuyên môn, thái độ và kỹ năng tác nghiệp chuyên nghiệp; iii) Tổ chức thực thi CSC một cách khoa học, hợp lý, gắn việc phân công trách nhiệm cụ thể với cơ chế kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm việc thực hiện chính sách và ở các cấp, các ngành, các tổ chức và cá nhân; iv) Cụ thể hóa CSC bằng những chương trình hành động, kế hoạch thực hiện, ban hành văn bản hướng dẫn, đồng thời linh hoạt và điều chỉnh việc thực thi CSC trên cơ sở tiếp thu ý kiến, phản biện xã hội và triển khai thực tiễn ở từng giai đoạn [92, tr. Đánh giá về vai trò của thực hiện chính sách trong chu trình chính sách công, quan điểm của tác giả Nguyễn Trọng Bình (2019) trong bài “Nâng cao hiệu quả thực thi chính sách công ở Việt Nam” cho rằng thực thi chính sách có vai trò thực hiện mục tiêu chính sách, kiểm nghiệm chính sách trong thực tế, và góp phần cung cấp luận cứ cho việc hoạch định, ban hành chính sách tiếp theo. Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi CSC, trong đó có 3 yếu tố chủ yếu là chất lượng chính sách, đối tượng bị tác động bởi chính sách (đối tượng chính sách) và chủ thể thực thi chính sách [6].
Rào cản trong thực hiện chính sách công là một chủ đề mang tính thực tiễn cao nhưng số lượng công trình nghiên cứu còn hạn chế so với các vấn đề khác của chính sách công.
