Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC QUẢN LÝ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC 1. Khái quát pháp luật về doanh nghiệp nhà nước 1. Khái niệm Doanh nghiệp nhà nước Ở hầu hết các Quốc gia trên thế giới đều tồn tại một bộ phận kinh tế Nhà nước và do đó đều có các cở sở kinh tế của Nhà nước hay còn gọi là DNNN. Sự tồn tại của DNNN bắt nguồn từ yêu cầu giải quyết các mục tiêu kinh tế xã hôi và yêu cầu điều tiết vĩ mô của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
Có thể nhận thấy một quan điểm khá phổ biến hiện nay cho rằng vai trò của DNNN ngày càng giảm khi kinh tế thị trường phát triển. Tuy nhiên thực tế cho thấy, DNNN vẫn là thành phần chính trong các ngành, lĩnh vực quan trọng, then chốt như tài chính, hạ tầng, chế tạo, năng lượng, khai khoáng. Trong thực tiễn, có nhiều quan điểm khác nhau về DNNN. Sự khác nhau là do góc độ nhìn nhận khác nhau và vị trí khác nhau của người quan sát khi tiếp cận DNNN.
Trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung (KHHTT), sở hữu toàn dân là tư tưởng chi phối, DNNN là tổ chức kinh tế thuộc sở hữu nhà nước, đóng vai trò là “cỗ máy cái” trong mọi khu vực, lĩnh vực của kinh tế quốc dân. Sự phát triển kinh tế – xã hội của các quốc gia có nền kinh tế KHHTT ở các nước XHCN trong nửa sau của Thế kỷ XX cung cấp những bằng chứng hiển nhiên về vai trò này của DNNN đối với sự phát triển ở các quốc gia này. Như tên gọi của nó, DNNN là thuộc sở hữu nhà nước/công hữu, và được điều hành, kiểm soát về mọi phương diện bởi Nhà nước. Đồng quan điểm trên, Ngân hàng Thế giới định nghĩa về DNNN như sau: “DNNN là một chủ thể kinh tế mà quyền sở hữu hay quyền kiểm soát thuộc về chính phủ, và 6 phần lớn thu nhập của chúng được tạo ra từ việc bán hàng hoá và dịch vụ”, (Ngân hàng Thế giới, 1999, tr 28).
29] Tuy nhiên, sự xác định giới hạn của DNNN ở các nước trên thế giới không hoàn toàn giống nhau. Ủy ban Cộng đồng chung châu Âu xác định DNNN là Doanh nghiệp mà các nhà cầm quyền có thể dựa vào quyền sở hữu, quyền khống chế cổ phần hoặc các điều lệ quản lý đối với doanh nghiệp để gây ảnh hưởng có tính chất chi phối trực tiếp và gián tiếp đối với chúng. 175] Năm 1956, khi nước Anh thành lập Ủy ban đặc biệt về quốc hữu hóa doanh nghiệp đã quy định các DNNN gồm 3 điều kiện: (1) Hội đồng quản trị doanh nghiệp do Chính Phủ bổ nhiệm; (2) Ủy ban quốc hữu hóa công nghiệp kiểm tra tài khoản kinh doanh của doanh nghiệp; (3) Thu nhập của Doanh nghiệp phần lớn không dựa vào sự cung cấp của Quốc hội hoặc của các cơ quan tài chính Nhà nước. Theo Luật DNNN của New Zealand (1986), tất cả các DNNN đều là Công ty TNHH mà Nhà nước là chủ sở hữu duy nhất và hai Bộ trưởng thay mặt Nhà nước thực hiện quyền sở hữu này.
46] Các nước như: Thụy Điển, Phần Lan, Brazil, Mê hi cô…. Đều xác định các doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp trong đó Nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ của Nhà nước. Như vậy, mặc dù có nhiều quan điểm khác nhau về DNNN nhưng các tổ chức quốc tế và nhiều nước trên thế giới đều thống nhất một điểm chung là: DNNN là những cơ sở sản xuất kinh doanh do Nhà nước sở hữu toàn bộ hay phần lớn vốn trong doanh nghiệp. Những doanh nghiệp này thuộc quyền sở hữu của Nhà nước hay chủ yếu thuộc quyền quản lý của Nhà nước, do đó Chính phủ có thể gây ảnh hưởng có tính chi phối trực tiếp hay gián tiếp đối với doanh nghiệp.
7 Ở Việt Nam, loại hình doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước được thừa nhận về mặt pháp lý từ năm 1948 trong Sắc lệnh số 104-SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành 01/01/1948. Theo điều 2 của Sắc lệnh, DNNN lúc bấy giờ được gọi là doanh nghiệp quốc gia: “Doanh nghiệp quốc gia là một doanh nghiệp thuộc quyền sở hữu của quốc gia và do quốc gia điều khiển”. Thời điểm đó, các đơn vị kinh tế Nhà nước được gọi là Xí nghiệp quốc doanh (trong công nghiệp), nông trường quốc doanh, lâm trường quốc doanh (trong nông nghiệp), cửa hàng quốc doanh (trong thương nghiệp)… Đến cuối năm 1991, Thuật ngữ “DNNN” mới chính thức được sử dụng trong Quy chế về thành lập và giải thể DNNN ban hành kèm nghị định số 388-HĐBT ngày 20/11/1991 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính Phủ). Theo điều 1 của Quy chế này: “DNNN là tổ chức kinh doanh do Nhà nước thành lập, đầu tư vốn và quản lý với tư cách chủ sở hữu.
DNNN là một pháp nhân kinh tế; hoạt động theo pháp luật và bình đẳng trước pháp luật.” Từ đó đến nay, thuật ngữ “DNNN được dùng để nói lên đặc điểm sở hữu của doanh nghiệp, không dùng để chỉ hình thức pháp lý của doanh nghiệp. Thống nhất quan điểm của Nghị định 388-HĐBT ngày 20/11/1991, Điều 1, Luật DNNN năm 1995 quy định như sau: “DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao. DNNN có tư cách pháp nhân, có các quyền và nghĩa vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động, kinh doanh trong phạm vi số vốn do doanh nghiệp quản lý. DNNN có tên gọi, có con dấu riêng và có trụ sở chính trên lãnh thổ Việt Nam.” Cho đến thời điểm trước khi Luật DNNN 2003 ban hành, DNNN vẫn được hiểu là Doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ.
Thuật ngữ DNNN tiếp tục được ghi nhận trong Luật DNNN 2003 nhưng cách hiểu 8 về DNNN đã có sự thay đổi. Điều 1 Luật DNNN 2003 quy định: “DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn.” Theo đó, DNNN không chỉ là những Doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ mà còn là những doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước, có nghĩa là Nhà nước chiếm trên 50% vốn điều lệ. Với mục tiêu tạo lập khung khổ pháp lý áp dụng thống nhất cho các loại hình doanh nghiệp không phân biệt hình thức sở hữu và đổi mới cơ chế quản trị DNNN theo nguyên tắc thị trường và thông lệ quốc tế, Luật doanh nghiệp 2005 được ban hành thay thế cho Luật doanh nghiệp năm 1999. Khoản 22 điều 4 Luật Doanh nghiệp 2005 định nghĩa: “DNNN là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ.” Luật doanh nghiệp 2005 quy định việc chuyển đổi DNNN được thực hiện theo lộ trình chuyển đổi hằng năm, nhưng chậm nhất trong thời hạn bốn năm kể từ ngày Luật Doanh nghiệp 2005 có hiệu lực (1/7/2006), các công ty nhà nước thành lập theo quy định của Luật DNNN năm 2003 phải chuyển đổi thành công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần theo quy định của Luật Doanh nghiệp 2005.
Ngày 26/11/2014, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Doanh nghiệp 2014. Theo đó, khái niệm DNNN trong Luật doanh nghiệp 2014 có sự thay đổi đáng kể so với Luật doanh nghiệp 2005. Khoản 8 Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2014 quy định: “DNNN là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ”. Luật Doanh nghiệp 2014 có một chương riêng quy định về DNNN.
Theo đó, DNNN chỉ tồn tại dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên. 9 Có thể thấy rằng, quan niệm DNNN theo Luật Doanh nghiệp 2014 tương đồng với khái niệm DNNN năm 1995 và trong Quy chế thành lập và Giải thể DNNN ban hành kèm theo Nghị định số 338-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ngày 20/11/1991, đó là DNNN được hiểu là tổ chức kinh tế do Nhà nước thành lập, đầu tư vốn và quản lý với tư cách chủ sở hữu. Khi khái niệm mới của DNNN có hiệu lực, các công ty cổ phần, công ty TNHH trong đó vốn nhà nước chiếm ít hơn 100% thì không hưởng quy chế pháp lý của DNNN và không bị áp dụng các phương thức quản lý của DNNN. Đây là một sự thay đổi cơ bản rất lớn dẫn đến sự thay đổi trong quản lý chiến lược của doanh nghiệp, từ đó góp phần thúc đẩy sự cải tiến doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa.
Đồng thời cũng sẽ hạn chế được sự chi phối của Nhà nước đối với các Doanh nghiệp có vốn của Nhà nước. Đặc điểm doanh nghiệp nhà nước Theo Luật Doanh nghiệp 2014 và các văn bản pháp luật hiện hành, DNNN có những đặc điểm sau đây: Thứ nhất, về sở hữu: DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư và thành lập. Nhà nước là chủ đầu tư toàn bộ vốn điều lệ, không chia sẻ với bất kỳ ai quyền đầu tư ban đầu nên Nhà nước đương nhiên là thành viên sáng lập duy nhất và có quyền quyết định toàn bộ các vấn đề liên quan đến sự tồn tại và hoạt động của DNNN: Một là: quyết định về hình thành, tổ chức lại và định đoạt doanh nghiệp như thành lập, chia, tách, hợp nhất, sáp nhập, chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần vốn cho tổ chức, cá nhân khác; giải thể doanh nghiệp; hai là, quyết định mục tiêu, chiến lược phát triển, kế hoạch sản xuất kinh doanh, đầu tư tài chính của doanh nghiệp; hai là, quyết định mô hình quản lý doanh nghiệp, quyết định giải thể, tổ chức lại doanh nghiệp, phê duyệt điều lệ hoạt động, sửa đổi và bổ sung điều lệ, quyết định việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, khen thưởng, kỷ luật người quản lý doanh nghiệp 10 (chủ tịch và thành viên Hội đồng thành viên hoặc chủ tịch công ty, kiểm soát viên, tổng giám đốc/giám đốc); ba là, quyết định các chỉ tiêu cơ bản để đánh giá hoạt động của doanh nghiệp; bốn là, kiểm tra, giám sát thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ của doanh nghiệp đã được giao. DNNN sau khi được thành lập là một chủ thể kinh doanh, tuy nhiên chủ thể kinh doanh này không có quyền sở hữu đối với tài sản trong doanh nghiệp mà chỉ là người quản lý tài sản và kinh doanh trên cơ sở sở hữu của Nhà nước.