Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT, PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1. QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT: KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, MỤC ĐÍCH, Ý NGHĨA, NGUYÊN TẮC 1.1 Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Khi bàn về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có nhiều định nghĩa khác nhau của các nhà khoa học, do họ nhìn nhận quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở những khía cạnh khác nhau hoặc cách diễn đạt khác nhau. Xét về mặt thuật ngữ, quy hoạch nói chung được hiểu là “sự bố trí sắp xếp toàn bộ theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở cho việc lập kế hoạch dài hạn” [35]. Theo Giáo sư Nguyễn Lan, quy hoạch là “sự trù tính một cách cụ thể công việc sẽ tiến hành để đạt kết quả tốt nhất” [27].
Còn Đất đai được hiểu là: “một phần diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm cả các yếu tố cấu thành môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đất như khí hậu, thổ nhưỡng, dạng địa hình, địa mạo, nước mặt (hồ, sông, suối, đầm lầy…) các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm, tập đoàn động thực vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, xây dựng hồ chứa nước, hệ thống tiêu thoát nước, đường xá, nhà cửa…)” [33]. Để sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả cần phải làm quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất là quá trình nghiên cứu, lao động sáng tạo nhằm xác định ý nghĩa, mục đích của từng phần lãnh thổ và đề xuất một trật tự sử dụng đất nhất định. Một định nghĩa khác của Fresco và ctv.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế - xã hội có tính đặc thù, đây là một hoạt động vừa mang tính khoa học, vừa mang tính pháp lý của một hệ thống các biện pháp kỹ thuật, kinh tế - xã hội được xử lý bằng các biện pháp phân tích, tổng hợp về sự phân bố địa lý của các điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội để tổ chức lại việc sử dụng đất theo pháp luật nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng đất hiện tại và tương lai của xã hội một cách tiết kiệm, khoa học và có hiệu quả cao nhất Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không chỉ đơn thuần là các biện pháp kỹ thuật, cũng không đơn thuần là một quy phạm pháp luật thông thường. Xét một cách toàn diện, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế - xã hội đặc thù thể hiện đồng thời ba tính chất. Một là, tính pháp chế: Quy hoạch, kế hoạch có tính pháp chế bởi nó nhằm đảm bảo chế độ quản lý và sử dụng đất theo pháp luật thông qua việc xác nhận mục đích sử dụng đất của người sử dụng đất theo quy hoạch. Cùng với pháp luật thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ để Nhà nước quản lý đất đai được thống nhất.
Hai là, tính kỹ thuật: Ngoài tính pháp chế, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn có tính kỹ thuật bởi đó là việc sử dụng các công tác chuyên môn như điều tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu. để xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở tiến bộ của khoa học kỹ thuật. Ba là, tính kinh tế: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mang tính kinh tế thể hiện bằng việc hiệu quả sử dụng đất đai phụ thuộc vào tính khoa học, hợp 10 lý của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là biện pháp quan trọng nhất nhằm khai thác hợp lý và có hiệu quả cao tiềm năng đất đai.
Như vậy, Quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của nhà nước về tổ chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý, có hiệu quả cao thông qua việc phân phối và tái phân phối quỹ đất cả nước, tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất cùng với các tư liệu sản xuất khác gắn liền với đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất và bảo vệ môi trường [33]. Từ góc nhìn pháp lý, tập thể tác giả Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như sau: + Quy hoạch đất đai là việc khoanh định hoặc điều chỉnh việc khoanh định đối với các loại đất cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội của từng địa phương và trong phạm vi cả nước là sự tính toán, phân bổ sử dụng đất cụ thể về số lượng, chất lượng, vị trí, không gian [32]. + Kế hoạch đất đai là việc xác định các biện pháp, thời gian để sử dụng đất theo qui hoạch [32]. Tóm lại quy hoạch sử dụng đất là ý đồ sử dụng đất của nhà nước được ghi nhận, thể hiện dưới hình thức văn bản, còn kế hoạch sử dụng đất là các biện pháp được xác định theo từng thời gian cụ thể để thực hiện đúng ý đồ sử dụng đất đã được thể hiện trong quy hoạch.
Đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử xã hội, tính khống chế vĩ mô, tính chỉ đạo, tính tổng hợp chung và dài hạn, là một bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội. Các đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thể hiện như sau: Thứ nhất, tính lịch sử - xã hội. Lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch sử 11 dụng đất đai. Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức sản xuất của xã hội thể hiện theo hai mặt là lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất.
Trong quy hoạch sử dụng đất đai, luôn nảy sinh quan hệ giữa người với đất đai và quan hệ giữa người với người. Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện đồng thời là yếu tố thúc đẩy phát triển lực lượng sản xuất, vừa là yếu tố thúc đẩy các mối quan hệ sản xuất, vì vậy nó luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất của xã hội. Ở nước ta, quy hoạch sử dụng đất đai phục vụ nhu cầu của người sử dụng đất và quyền lợi của toàn xã hội. Nó góp phần tích cực thay đổi quan hệ sản xuất ở nông thôn, nhằm sử dụng, bảo vệ đất và nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội.
Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường, quy hoạch sử dụng đất đai góp phần giải quyết các mâu thuẫn giữa lợi ích kinh tế với lợi ích xã hội và môi trường - sinh thái nảy sinh trong quá trình sử dụng đất. Thứ hai, tính tổng hợp. Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất đai biểu hiện chủ yếu ở chỗ, đối tượng của quy hoạch sử dụng đất là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ.toàn bộ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Quy hoạch sử dụng đất đai cũng đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội như: khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, môi trường sinh thái.
Với đặc điểm này, quy hoạch có trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất, điều hoà các mâu thuẫn về đất đai của các ngành, lĩnh vực. Quy hoạch sử dụng đất còn xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bố sử dụng đất phù hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội, bảo đảm cho nền kinh tế quốc dân luôn phát triển bền vững, đạt tốc độ cao và ổn định. Thứ ba, tính dài hạn. Căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế - xã hội quan trọng như sự thay đổi về nhân khẩu, tiến bộ kỹ thuật, đô thị hoá, 12 công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp., từ đó xác định quy hoạch trung hạn và dài hạn về sử dụng đất , đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất hàng năm và ngắn hạn.
Quy hoạch sử dụng đất dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu về đất để phát triển lâu dài kinh tế - xã hội. Cơ cấu và phương thức sử dụng đất được điều chỉnh từng bước trong thời gian dài cùng với quá trình phát triển dài hạn kinh tế - xã hội cho đến khi đạt được mục tiêu dự kiến. Thời hạn của quy hoạch sử dụng đất đai thường từ trên 10 năm đến 20 năm hoặc lâu hơn, có những quốc gia thời hạn quy hoạch còn lên đến 60, 70 năm. Thứ tư, tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô.
Với đặc tính trung và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ dự kiến trước được các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất mang tính tổng thể, không dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết của sự thay đổi. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất đai là quy hoạch mang tính chiến lược, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ mô, tính phương hướng và khái lược về sử dụng đất của các ngành như: - Phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc sử dụng đất trong vùng; - Cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành; - Điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và phân bố đất đai trong vùng; - Phân định ranh giới và các hình thức quản lý việc sử dụng đất đai trong vùng; - Đề xuất các biện pháp, các chính sách lớn để đạt được mục tiêu của phương hướng sử dụng đất. Do khoảng thời gian dự báo tương đối dài, chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố kinh tế - xã hội khó xác định, nên chỉ tiêu quy hoạch càng khái lược hoá, quy hoạch sẽ càng ổn định. 13 Thứ năm, tính chính trị.
Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện tính chính trị. Khi xây dựng phương án phải quán triệt các chính sách, quy định có liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế - xã hội.