Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học với đề tài "Hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay" thuộc chuyên ngành Luật học, đi sâu vào lĩnh vực pháp luật môi trường và pháp luật lâm nghiệp. Nghiên cứu được thực hiện theo hướng tiếp cận định tính, kết hợp phân tích văn bản quy phạm pháp luật, so sánh luật học và khảo cứu lịch sử lập pháp.

Tính cấp thiết của đề tài xuất phát từ sự đồng thuận quốc tế về việc rừng là nguồn tài nguyên có khả năng tái tạo, bộ phận trọng yếu của môi trường sinh thái, giữ vai trò quyết định đối với an ninh nguồn nước, bảo tồn đa dạng sinh học và phát triển bền vững. Tại Việt Nam, quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trong ba thập niên qua đạt nhiều thành tựu kinh tế - xã hội nhưng đồng thời tạo ra áp lực lớn đối với tài nguyên rừng. Mặc dù diện tích che phủ rừng có xu hướng gia tăng nhờ các chính sách và dự án lâm nghiệp như Chương trình phủ xanh đất trống, đồi núi trọc năm 1992 và Dự án trồng mới 5 triệu hécta rừng giai đoạn 1998–2010 (độ che phủ tăng từ 27,0% năm 1990 lên 33,2% năm 1999, đạt 37,0% năm 2005 và 39,5% vào năm 2010), chất lượng rừng tự nhiên vẫn tiếp tục suy giảm nghiêm trọng. Rừng tự nhiên bị khai thác quá mức, tình trạng chuyển đổi mục đích sử dụng rừng và đất rừng diễn ra phức tạp, gây sạt lở, lũ quét và suy thoái đất.

Khoảng trống nghiên cứu được tác giả xác định là: Nguyên nhân chủ yếu của thực trạng trên nằm ở sự thiếu đồng bộ, thiếu ổn định của hệ thống pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng (QL&BVTNR); hệ thống pháp luật chưa kịp thời thích ứng với chủ trương xã hội hóa nghề rừng và cơ chế kinh tế thị trường. Trách nhiệm quản lý nhà nước về rừng và đất rừng giữa các cơ quan ban ngành còn phân tán, đùn đẩy; quy định hiện hành chưa tạo lập được cơ chế cho các "chủ rừng" đích thực có thể sống và làm giàu từ rừng. Các ưu đãi trước đây chủ yếu hướng vào việc khai thác lâm sản hoặc tận dụng đất rừng để phát triển nông - ngư nghiệp mà thiếu cơ chế tài chính bền vững khuyến khích người dân gìn giữ, phát triển hệ sinh thái rừng.

Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu lý luận và thực tiễn pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay; trên cơ sở đó đề xuất các định hướng và giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về QL&BVTNR, góp phần thực hiện mục tiêu đạt 16 triệu ha rừng và độ che phủ 43% vào năm 2020. Để đạt được mục đích này, luận án xác định ba nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và sự điều chỉnh của pháp luật về QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay, nêu bật các yêu cầu đặt ra, xây dựng hệ thống các nguyên tắc điều chỉnh đối với pháp luật QL&BVTNR; làm sáng tỏ vai trò của pháp luật đối với việc QL&BVTNR; khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luật QL&BVTNR ở nước ta.
  2. Nghiên cứu, đánh giá thực trạng của pháp luật QL&BVTNR hiện hành của Việt Nam, chỉ ra những ưu điểm và những mặt còn hạn chế, bất cập cần được khắc phục.
  3. Trên cơ sở các vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật nêu trên, xác định các định hướng và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về QL&BVTNR của nước ta hiện nay.

Đối tượng nghiên cứu chủ yếu của luận án là các quy định pháp luật về QL&BVTNR trong Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (BV&PTR) năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành; các nội dung liên quan trong Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), Luật Đất đai năm 2003 (sửa đổi, bổ sung năm 2009), Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Luật Thuế tài nguyên năm 2009, Luật Thuế giá trị gia tăng năm 2008, Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007. Về phạm vi quốc tế, luận án khảo cứu các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên gồm: Công ước về buôn bán quốc tế các loài động, thực vật hoang dã nguy cấp (CITES), Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế (Ramsar 1971, sửa đổi 1982), Công ước Đa dạng sinh học (CBD) và pháp luật lâm nghiệp của một số quốc gia (Phần Lan, Brazil, Nga, Trung Quốc).

Về phạm vi nội dung, luận án giới hạn nghiên cứu pháp luật QL&BVTNR ở hai nhóm quan hệ cốt lõi:

  • Các quy định pháp luật về quản lý tài nguyên rừng: bao gồm quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng và quản lý của chủ rừng đối với tài nguyên rừng.
  • Các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng: bao gồm các quy định về bảo vệ, phát triển thực vật và động vật hoang dã; quy định về ưu đãi của nhà nước đối với chủ thể bảo vệ tài nguyên rừng; quy định về vi phạm và xử lý vi phạm các hành vi xâm hại tài nguyên rừng.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã tiến hành hệ thống hóa và phân loại các công trình khoa học trong và ngoài nước liên quan đến đề tài theo hai nhóm:

Nhóm các công trình nghiên cứu các vấn đề chung có liên quan:

  • Tại Việt Nam: Bài viết của Tô Đình Mai và Phạm Quốc Tuấn về "Một số ý kiến về rừng làng/bản và các biện pháp quản lý", bài viết của Nguyễn Huy Dũng (2002) về "Quản lý bảo vệ rừng và môi trường trên cơ sở cộng đồng" tiếp cận mối quan hệ giữa cư dân vùng cao, tập quán, tâm linh với rừng để đề xuất giao rừng cộng đồng, song chưa định hình khung quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể. Bài viết của Bùi Minh Vũ (2006) đề cập mục tiêu đóng cửa rừng tự nhiên và nâng độ che phủ rừng lên 43% vào năm 2020 qua các chính sách kinh tế chung (vốn, định canh định cư, chế biến gỗ nhân tạo) nhưng thiếu giải pháp pháp lý. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2005) về "Đổi mới lâm trường quốc doanh tại Việt Nam – đánh giá khung chính sách và thực hiện Nghị định 200/CP/2004" và công trình của Chu Tiến Quang (2005) khảo sát 70 lâm trường quốc doanh tại 15 tỉnh thuộc Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương đã chỉ ra sự trì trệ trong việc chuyển đổi lâm trường sang cơ chế thị trường do vướng mắc phân loại đất đai, tách bạch nhiệm vụ công ích và kinh doanh. Nhóm tác giả Ngô Đình Thọ, Phạm Xuân Phương, Bùi Huy Nho, Nguyễn Hữu Tuynh (2006) tổng kết thực trạng quản lý lâm trường quốc doanh giai đoạn 2006–2010. Tác giả Anh Thơ phân tích bất cập về tình trạng cho thuê, mượn đất lâm nghiệp trái phép. Tác giả Nguyễn Bá Ngãi khảo cứu quan điểm xã hội hóa nghề rừng; nhóm tác giả Nguyễn Mạnh Hà, Vũ Văn Dũng, Nguyễn Văn Song, Hoàng Văn Thắng, Nguyễn Hữu Dũng, Phạm Ngọc Tuấn, Trần Thị Hoa, Đoàn Cảnh (2008) đánh giá tác động môi trường, kinh tế, xã hội của chính sách buôn bán động, thực vật hoang dã tại Việt Nam.
  • Ở nước ngoài: Báo cáo của Ngân hàng Thế giới (2008) "Forests Sourcebook - Practical Guidance for Sustaining Forests in Development Cooperation" cung cấp khung phân tích về quản trị rừng, giảm nghèo và thể chế lâm nghiệp.

Nhóm các công trình nghiên cứu trực tiếp về pháp luật:

  • Tại Việt Nam: Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Hải Âu (2001) về "Pháp luật bảo vệ môi trường rừng ở Việt Nam, thực trạng và phương hướng hoàn thiện" phân tích pháp luật giai đoạn 1945–2001 dựa trên Luật BV&PTR 1991 và Luật Đất đai 1993 (đều đã hết hiệu lực). Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thanh Huyền (2004) về "Một số vấn đề cơ bản về pháp luật bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay" nghiên cứu khái quát quyền của chủ rừng, quản lý nhà nước và kinh nghiệm quốc tế. Luận án tiến sĩ của Hà Công Tuấn (2006) với tựa đề "Quản lý nhà nước bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng" tập trung xem xét pháp luật như công cụ quản lý hành chính nhà nước mà chưa bao quát toàn diện hệ thống quy định QL&BVTNR trong nền kinh tế thị trường.
  • Ở nước ngoài: Luận án tiến sĩ luật học của Sofia R. Hirakuri (2003, Đại học Washington) với đề tài "Can Law Save the Forests? Lesson from Finland and Brazil" và bài báo (2000) "How Finland made forest owners follow the law" phân tích sự tương phản giữa mức độ tuân thủ pháp luật lâm nghiệp thấp của Brazil với sự thành công của Phần Lan trong việc thiết lập hệ thống pháp luật minh bạch, không mâu thuẫn để chủ rừng tư nhân tự giác thực thi. Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2007) "Forest law and sustainable development - Addressing Contemporary Challenges Through Legal Reform" phân tích mối quan hệ giữa pháp luật lâm nghiệp với quyền tiếp cận đất đai và quản lý rừng tư nhân.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết: Tác giả khẳng định các công trình trước đây hoặc dừng lại ở khía cạnh kinh tế, môi trường sinh thái, hoặc mới xem xét quản lý nhà nước bằng pháp luật trong phạm vi hẹp của Luật BV&PTR năm 1991. Chưa có công trình chuyên khảo cấp tiến sĩ luật học nào nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật QL&BVTNR ở Việt Nam hiện nay, đặc biệt là: xác định nội hàm khái niệm và tiêu chí pháp lý về rừng, tài nguyên rừng; xây dựng hệ thống nguyên tắc và yêu cầu điều chỉnh pháp luật trong nền kinh tế thị trường; đánh giá toàn diện sự điều chỉnh đan xen giữa luật công và luật tư; từ đó thiết lập hệ thống giải pháp hoàn thiện văn bản quy phạm và nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, cùng các quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước về đổi mới tư duy pháp lý, cải cách hành chính và cải cách tư pháp.

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể bao gồm:

  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng xuyên suốt trong Chương 1 và Chương 2 nhằm làm rõ các khái niệm khoa học pháp lý (rừng, tài nguyên rừng, QL&BVTNR), mổ xẻ nội dung các quy phạm pháp luật thực định về thẩm quyền quản lý nhà nước, quyền và nghĩa vụ của chủ rừng, phòng cháy chữa cháy rừng (PCCCR), bảo vệ loài nguy cấp, cũng như khái quát hóa các luận điểm lý luận.
  • Phương pháp thống kê: Sử dụng để thu thập, xử lý và phân tích các số liệu thực tiễn từ báo cáo của Cục Kiểm lâm (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn - NN&PTNT), Tổng cục Thống kê, Sách Đỏ Việt Nam năm 2007 và tài liệu của các tổ chức quốc tế.
  • Phương pháp so sánh luật học: Được áp dụng để đối chiếu quy định pháp luật Việt Nam với các chuẩn mực quốc tế (Nghị định thư Kyoto 1997, định nghĩa của FAO 2010, hệ thống phân loại của IUCN 1994, tiêu chuẩn cấp chứng chỉ FSC) và pháp luật của các quốc gia như Phần Lan, Brazil, Nga, Trung Quốc nhằm rút ra kinh nghiệm lập pháp.
  • Phương pháp lịch sử: Được sử dụng chủ yếu tại mục 1.3 của Chương 1 nhằm tìm hiểu tiến trình phát triển của quy định pháp luật về quản lý, bảo vệ rừng qua các thời kỳ: thời kỳ phong kiến, thời kỳ thuộc Pháp và các giai đoạn sau năm 1945 dưới chính quyền Việt Nam Dân chủ Cộng hòa và Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
  • Phương pháp chuyên gia: Được sử dụng để tiếp thu các ý kiến đánh giá, bình luận chuyên sâu của các nhà khoa học pháp lý, chuyên gia lâm nghiệp về những khiếm khuyết của khung thể chế và tính khả thi của các kiến nghị hoàn thiện pháp luật.

Khung lý thuyết và phân tích của luận án:

  • Phân định phương thức điều chỉnh giữa luật công và luật tư: Luận án xác định pháp luật QL&BVTNR là lĩnh vực pháp luật hỗn hợp, kết hợp giữa phương pháp mệnh lệnh hành chính (đặc trưng của luật công: lập quy hoạch, kế hoạch, giao/cho thuê rừng, thanh tra, xử phạt) và phương pháp thỏa thuận, bình đẳng (đặc trưng của luật tư: giao dịch quyền sử dụng rừng, thế chấp, góp vốn, chuyển nhượng rừng trồng, chi trả dịch vụ môi trường rừng). Luận án lập luận rằng việc lạm dụng mệnh lệnh hành chính đơn phương làm triệt tiêu động lực kinh tế của chủ rừng, do đó cần gia tăng các yếu tố của luật tư để bảo đảm quyền tài sản.
  • Hệ thống 05 nguyên tắc điều chỉnh cốt lõi: (1) Nguyên tắc phát triển bền vững tài nguyên rừng; (2) Nguyên tắc xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước đối với vấn đề QL&BVTNR; (3) Nguyên tắc kỹ thuật QL&BVTNR (tuân thủ quy chuẩn kỹ thuật lâm nghiệp và phân loại rừng); (4) Nguyên tắc bình đẳng giữa người chăm sóc rừng và người thụ hưởng các giá trị từ rừng (cơ sở của cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng); (5) Nguyên tắc pháp chế (bảo đảm tính tối cao của luật và tính nghiêm minh trong thực thi).

Nguồn tư liệu, dữ liệu: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam (Luật BV&PTR 1991 và 2004, Luật Đất đai 1993 và 2003, Luật Bảo vệ môi trường 2005, Luật Đa dạng sinh học 2008, Nghị định 200/2004/NĐ-CP, Nghị định 23/2006/NĐ-CP, Nghị định 119/2006/NĐ-CP, Nghị định 99/2010/NĐ-CP, Thông tư 34/2009/TT-BNNPTNT, Quyết định 07/2012/QĐ-TTg); các điều ước quốc tế (CITES, Ramsar, CBD); số liệu thống kê rừng của Bộ NN&PTNT, Ngân hàng Thế giới, FAO, WWF.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG

Chương 1 xây dựng nền tảng lý luận cho toàn bộ luận án thông qua ba nội dung lớn: khái quát về tài nguyên rừng và QL&BVTNR; những vấn đề lý luận của pháp luật QL&BVTNR; quá trình phát triển của hệ thống pháp luật này qua các thời kỳ lịch sử.

Về khái niệm rừng và tài nguyên rừng: Luận án phân tích khái niệm rừng tại khoản 1 Điều 3 Luật BV&PTR năm 2004 và các tiêu chí định lượng tại Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT của Bộ NN&PTNT. Một diện tích được xác định là rừng khi đáp ứng đủ 3 tiêu chí: (1) Là hệ sinh thái có cây lâu năm thân gỗ, cau dừa có chiều cao vút ngọn từ 5,0m trở lên (rừng mới trồng cây sinh trưởng chậm cao trên 1,5m; sinh trưởng nhanh cao trên 3,0m và mật độ từ 1.000 cây/ha trở lên); (2) Độ tàn che của tán cây từ 0,1 trở lên; (3) Diện tích liền khoảnh tối thiểu từ 0,5 ha trở lên hoặc dải cây có chiều rộng tối thiểu 20m và có từ 3 hàng cây trở lên. So sánh với quốc tế, tiêu chí của Việt Nam tiệm cận tiêu chuẩn Nghị định thư Kyoto 1997 (diện tích 0,05–1,0 ha, độ che phủ 10–30%, chiều cao 2–5m). Luận án cũng chỉ ra điểm bất hợp lý trong định nghĩa của FAO năm 2010 khi công nhận các đồn điền cao su và độc canh là rừng, đồng thời đồng tình với quan điểm của các chuyên gia lâm nghiệp phản đối định nghĩa này vì rừng độc canh gây thoái hóa đất và phá hủy đa dạng sinh học.

Về phân loại rừng: Luận án so sánh cơ cấu ba loại rừng theo Luật BV&PTR năm 2004 (rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất) với hệ thống phân loại của IUCN năm 1994 (gồm 7 phân hạng bảo vệ nghiêm ngặt hơn) và mô hình 5 loại rừng của Trung Quốc. Về tài nguyên rừng, luận án phân chia thành tài nguyên tái tạo gồm: tài nguyên gỗ, lâm sản ngoài gỗ (tài nguyên phi gỗ), đa dạng sinh học, tài nguyên đất và tài nguyên nước trong rừng. Luận án nhấn mạnh giá trị to lớn của rừng trong việc lưu trữ từ 800 đến 1.000 tỷ tấn các-bon trên phạm vi toàn cầu, hấp thụ 100 tỷ tấn CO2 và giải phóng 80 tỷ tấn O2 mỗi năm (ước tính trị giá lưu trữ các-bon tương đương 14.350 tỷ USD).

Về lý luận pháp luật QL&BVTNR: Luận án đưa ra định nghĩa: Pháp luật QL&BVTNR là một lĩnh vực pháp luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh có liên quan đến hoạt động quản lý và bảo vệ nguồn tài nguyên rừng. Luận án phân tích đối tượng điều chỉnh (nhóm quan hệ quản lý và nhóm quan hệ bảo vệ); phương pháp điều chỉnh (kết hợp mệnh lệnh, thỏa thuận và hướng dẫn; đan xen giữa luật công và luật tư); vai trò của pháp luật (tạo cơ sở pháp lý, phân định thẩm quyền, thúc đẩy quản lý rừng bền vững và thiết lập căn cứ cấp chứng chỉ rừng quốc tế như FSC với 10 nguyên tắc và 56 tiêu chí, ITTO với 7 tiêu chí, CIFOR với 8 tiêu chí).

Về yêu cầu kinh tế thị trường và hội nhập: Luận án dẫn chứng số liệu Sách Đỏ Việt Nam năm 2007 cho thấy số loài động, thực vật hoang dã bị đe dọa tuyệt chủng đã tăng lên 882 loài (418 loài động vật, 464 loài thực vật), tăng 167 loài so với năm 1992. Diện tích rừng nguyên sinh chỉ còn 0,57 triệu ha (chiếm 8% diện tích rừng cả nước, thấp hơn mức bình quân 50% của khu vực), phần lớn rừng tự nhiên là rừng nghèo có trữ lượng dưới 100 m3/ha. Kinh tế thị trường đòi hỏi phải thừa nhận quyền sở hữu tư nhân đối với rừng trồng, minh bạch hóa quyền tài sản và vận hành chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng theo kinh nghiệm thành công của Costa Rica, Canada, Úc, Philippines và Fiji.

Chỉ số / Tiêu chí thống kê tài nguyên rừng Dữ liệu ghi nhận trong luận án
Tỷ lệ che phủ rừng Việt Nam năm 1990 27,0% (diện tích 9,0 triệu ha)
Tỷ lệ che phủ rừng Việt Nam năm 1999 33,2% (diện tích 11,0 triệu ha)
Tỷ lệ che phủ rừng Việt Nam năm 2005 37,0%
Tỷ lệ che phủ rừng Việt Nam năm 2010 39,5% (diện tích 13,4 triệu ha)
Mục tiêu diện tích và độ che phủ rừng đến năm 2020 16,0 triệu ha; đạt tỷ lệ che phủ 43,0%
Diện tích rừng nguyên sinh còn lại ở Việt Nam 0,57 triệu ha (chiếm 8,0% tổng diện tích rừng)
Số loài sinh vật bị đe dọa (Sách Đỏ Việt Nam 2007) 882 loài (418 động vật, 464 thực vật; tăng 167 loài so với 1992)
Tiêu chí nhận diện rừng (Thông tư 34/2009/TT-BNNPTNT) Cao $\ge$ 5,0m; tàn che $\ge$ 0,1; diện tích liền khoảnh $\ge$ 0,5 ha

Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chương 2 tập trung phân tích, rà soát hệ thống quy phạm pháp luật thực định và đánh giá thực trạng áp dụng trên thực tế theo hai mảng lớn:

Mục 2.1: Các quy định pháp luật về quản lý tài nguyên rừng:

  • Về quản lý nhà nước: Hệ thống cơ quan quản lý gồm cơ quan thẩm quyền chung (Chính phủ, UBND các cấp) và cơ quan thẩm quyền chuyên môn (Bộ NN&PTNT, Bộ Tài nguyên và Môi trường - TN&MT, Cục Kiểm lâm). Luận án phân tích các quy định về lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng; quản lý nhà nước về PCCCR; giao rừng, cho thuê rừng và thu hồi rừng quy định tại Luật BV&PTR 2004, Nghị định 23/2006/NĐ-CP, Nghị định 119/2006/NĐ-CP và Quyết định 07/2012/QĐ-TTg.
  • Về quản lý của chủ rừng: Rà soát quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý thực hiện nhiệm vụ công ích (Ban quản lý rừng đặc dụng, Ban quản lý rừng phòng hộ, đơn vị vũ trang) và các chủ thể kinh doanh (tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, nhà đầu tư nước ngoài thuê đất rừng sản xuất là rừng trồng).
  • Những hạn chế, bất cập: Cơ chế phân công, phối hợp giữa Bộ NN&PTNT (quản lý rừng) và Bộ TN&MT (quản lý đất lâm nghiệp) thiếu thống nhất, dẫn đến xung đột thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và hồ sơ giao rừng. Quy hoạch rừng thiếu tính ổn định, dễ bị điều chỉnh cục bộ do áp lực phát triển kinh tế của địa phương. Việc đổi mới lâm trường quốc doanh theo Nghị định 200/2004/NĐ-CP còn chậm chạp, cơ học; các lâm trường giữ đất nhưng không quản lý nổi, phát sinh tình trạng liên kết trá hình, cho thuê cho mượn đất lâm nghiệp bừa bãi và tranh chấp kéo dài.

Mục 2.2: Các quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng:

  • Quy định bảo vệ thực vật, động vật hoang dã: Luận án phân tích các văn bản hướng dẫn thực thi CITES, CBD, các quy định về bảo vệ loài nguy cấp, quý, hiếm; điều kiện gây nuôi sinh sản, sinh trưởng và cấp phép xuất nhập khẩu, quá cảnh lâm sản.
  • Quy định về ưu đãi của nhà nước đối với chủ thể bảo vệ rừng: Đánh giá chính sách tài chính, ưu đãi thuế, tín dụng đầu tư và quyền hưởng lợi. Luận án chỉ ra điểm nghẽn là chính sách ưu đãi trước đây chỉ gắn với khai thác gỗ hoặc chuyển đổi một phần đất rừng sang sản xuất nông nghiệp, chưa tạo được cơ chế tài chính chi trả thỏa đáng cho hành vi bảo vệ, giữ rừng. Nghị định số 99/2010/NĐ-CP về chi trả dịch vụ môi trường rừng là bước tiến quan trọng nhưng việc triển khai thực tế còn nhiều lúng túng về mức thu, đối tượng thu và cơ chế phân phối tiền dịch vụ.
  • Quy định về vi phạm và xử lý vi phạm: Rà soát các chế tài hành chính và hình sự (các tội danh hủy hoại rừng, vi phạm quy định về quản lý rừng, khai thác trái phép lâm sản trong Bộ luật Hình sự 1999 sửa đổi 2009). Thực trạng cho thấy chế tài hành chính chưa đủ sức răn đe, sự phối hợp giữa Kiểm lâm, Công an, Hải quan và chính quyền cơ sở chưa chặt chẽ, tạo kẽ hở cho hành vi buôn bán lâm sản trái phép.

Chương 3. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ BẢO VỆ TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Dựa trên các phân tích lý luận và hạn chế thực trạng, Chương 3 đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện gồm ba nhóm:

Mục 3.1: Định hướng hoàn thiện pháp luật về QL&BVTNR:

  • Bám sát quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng về phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và đẩy mạnh xã hội hóa nghề rừng.
  • Bảo đảm quản lý tập trung thống nhất của Nhà nước đối với tài nguyên rừng (thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu), đồng thời tách bạch chức năng quản lý nhà nước với hoạt động sản xuất kinh doanh của chủ rừng.
  • Thể chế hóa đầy đủ các cam kết quốc tế trong các công ước đa phương (CITES, CBD, Ramsar) và các hiệp định thương mại liên quan đến nguồn gốc gỗ hợp pháp.

Mục 3.2: Các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật:

  • Hoàn thiện pháp luật về quản lý nhà nước: Rà soát, sửa đổi các quy định nhằm thống nhất một đầu mối quản lý nhà nước về rừng và đất rừng; phân định rõ trách nhiệm giữa Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT; quy định chế độ trách nhiệm cá nhân đối với người đứng đầu chính quyền địa phương khi để xảy ra mất rừng.
  • Minh bạch hóa quyền tài sản: Hoàn thiện các quy định pháp luật nhằm ghi nhận và bảo hộ đầy đủ các quyền tài sản của chủ rừng (quyền định đoạt lâm sản hình thành từ vốn tự đầu tư, quyền chuyển nhượng, cho thuê lại, thế chấp quyền sử dụng rừng sản xuất và quyền sở hữu rừng trồng).
  • Đổi mới chế định chủ rừng: Hoàn thiện khung pháp lý về chuyển đổi triệt để các lâm trường quốc doanh sang mô hình công ty lâm nghiệp hoạt động theo Luật Doanh nghiệp hoặc chuyển thành Ban quản lý rừng phòng hộ hoạt động công ích; kiên quyết thu hồi diện tích đất lâm trường bị lấn chiếm hoặc sử dụng sai mục đích để giao cho người dân địa phương.
  • Hoàn thiện pháp luật về bảo tồn loài hoang dã: Đồng bộ hóa danh mục động thực vật nguy cấp, quý, hiếm giữa pháp luật Việt Nam với phụ lục CITES; siết chặt điều kiện cấp phép cơ sở nuôi sinh sản, sinh trưởng thương mại động vật hoang dã.
  • Hoàn thiện chính sách ưu đãi và tài chính lâm nghiệp: Thể chế hóa và mở rộng diện chi trả dịch vụ môi trường rừng theo Nghị định 99/2010/NĐ-CP; thiết lập cơ chế thị trường các-bon rừng; ban hành chính sách ưu đãi thuế, tín dụng ưu đãi dài hạn cho các dự án trồng rừng gỗ lớn.
  • Hoàn thiện chế tài xử lý vi phạm: Sửa đổi các định mức cấu thành tội phạm trong Bộ luật Hình sự đối với các tội danh về lâm nghiệp theo hướng lượng hóa cụ thể diện tích và trữ lượng gỗ bị xâm hại; tăng mức phạt tiền trong xử phạt vi phạm hành chính để triệt tiêu động cơ trục lợi kinh tế.
  • Xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật mới: Ban hành Bộ tiêu chuẩn chứng chỉ rừng Việt Nam tương thích với chuẩn mực quốc tế FSC; hoàn thiện quy chế pháp lý về thành lập và vận hành Quỹ BV&PTR ở các cấp.

Mục 3.3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật:

  • Đổi mới tổ chức bộ máy và hoạt động của cơ quan quản lý chuyên ngành lâm nghiệp từ trung ương đến cơ sở.
  • Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát liên ngành giữa Kiểm lâm, Tài nguyên - Môi trường, Công an và Hải quan; xử lý nghiêm minh các hành vi bao che, tiếp tay cho lâm tặc.
  • Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật lâm nghiệp cho đồng bào dân tộc thiểu số và cư dân sinh sống gần rừng; kết hợp hài hòa giữa luật pháp quốc gia với hương ước, quy ước bảo vệ rừng của thôn bản.
  • Tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị kỹ thuật hiện đại (ảnh vệ tinh, thiết bị định vị GPS) và chế độ đãi ngộ thỏa đáng cho lực lượng Kiểm lâm làm nhiệm vụ bảo vệ rừng tại hiện trường.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án khẳng định là công trình chuyên khảo cấp tiến sĩ luật học đầu tiên tại Việt Nam nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về pháp luật QL&BVTNR. Những đóng góp mới của luận án bao gồm:

Về mặt lý luận:

  • Luận giải sâu sắc nội hàm khái niệm "rừng", phân tích các tiêu chí xác định rừng theo pháp luật Việt Nam và so sánh với định nghĩa của Nghị định thư Kyoto 1997, FAO 2010 và IUCN 1994; làm rõ khái niệm, đặc điểm tài nguyên rừng và QL&BVTNR; phân tích toàn diện các giá trị phòng hộ, sinh thái, bảo tồn gen và giá trị kinh tế của rừng.
  • Đánh giá khoa học các vai trò của pháp luật đối với QL&BVTNR: làm căn cứ pháp lý xác lập thẩm quyền quản lý; tạo cơ chế vận hành thị trường lâm nghiệp; làm cơ sở cho quản lý rừng bền vững và cấp chứng chỉ rừng quốc tế.
  • Xác định hệ thống yêu cầu khách quan của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế đối với hệ thống pháp luật điều chỉnh quan hệ lâm nghiệp.
  • Xây dựng hệ thống 05 nguyên tắc điều chỉnh pháp luật đối với lĩnh vực QL&BVTNR, tạo nền tảng lý luận cho việc xây dựng và thực thi pháp luật.

Về mặt thực tiễn:

  • Đánh giá toàn diện thực trạng các quy định pháp luật thực định (về quản lý nhà nước, thẩm quyền của chủ rừng, bảo vệ động thực vật hoang dã, ưu đãi đầu tư, xử lý vi phạm) và chỉ ra các mâu thuẫn, kẽ hở pháp lý đang cản trở hiệu quả quản lý rừng.
  • Đề xuất các định hướng và hệ thống giải pháp lập pháp đồng bộ: minh bạch hóa quyền tài sản, kiện toàn tổ chức bộ máy, hoàn thiện chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng, cải cách lâm trường quốc doanh, nâng cao chế tài xử lý vi phạm và xây dựng các văn bản quy phạm mới (tiêu chuẩn chứng chỉ rừng, Quỹ BV&PTR).
  • Đề xuất các giải pháp khả thi nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật: thanh tra, kiểm tra, tuyên truyền pháp luật và nâng cao năng lực cho lực lượng Kiểm lâm.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án:

  • Phạm vi nghiên cứu chủ yếu tập trung vào các khía cạnh pháp lý thực định tại thời điểm thực hiện đề tài (dựa trên khung khổ Luật BV&PTR năm 2004 và các đạo luật liên quan ban hành trước năm 2013).
  • Do tiếp cận chuyên sâu dưới góc độ khoa học luật học, luận án chưa đi sâu vào việc lượng hóa chi tiết các mô hình kinh tế lượng lâm nghiệp hoặc các tiêu chuẩn kỹ thuật điều tra lâm sinh chuyên biệt.

Hướng nghiên cứu tiếp theo:

  • Tiếp tục theo dõi, đánh giá thực tiễn việc xây dựng và áp dụng Bộ tiêu chuẩn chứng chỉ rừng quốc gia theo tiêu chuẩn FSC đối với các chủ rừng sản xuất tại Việt Nam.
  • Khảo cứu tác động sâu rộng của chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng theo Nghị định số 99/2010/NĐ-CP trên phạm vi cả nước sau một thời gian dài vận hành để đề xuất hoàn thiện cơ chế tài chính lâm nghiệp.
  • Nghiên cứu sửa đổi toàn diện Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 nhằm đảm bảo tính thống nhất với Luật Đất đai năm 2013 và các cam kết quốc tế mới trong bối cảnh tái cơ cấu ngành lâm nghiệp.

Giá trị tham khảo

Kết quả nghiên cứu của luận án có giá trị tham khảo thiết thực cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với cơ quan hoạch định chính sách và cơ quan lập pháp (Quốc hội, Chính phủ, Bộ NN&PTNT, Bộ TN&MT): Cung cấp luận cứ khoa học và cơ sở thực tiễn để rà soát, sửa đổi, bổ sung Luật BV&PTR năm 2004, tháo gỡ các chồng chéo về quản lý đất rừng và hoàn thiện cơ chế chính sách kinh tế lâm nghiệp.
  • Đối với các cơ sở đào tạo và nghiên cứu: Làm tài liệu tham khảo chuyên khảo giá trị cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên các trường đại học chuyên ngành luật (Đại học Luật Hà Nội, Khoa Luật - ĐHQGHN) và các trường đại học khối lâm - nông nghiệp khi giảng dạy, nghiên cứu môn Luật Môi trường, Luật Đất đai và Pháp luật Lâm nghiệp.
  • Đối với các chủ rừng và cơ quan thực thi pháp luật: Cung cấp chỉ dẫn pháp lý cần thiết cho các Ban quản lý rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, các công ty lâm nghiệp, cộng đồng dân cư và lực lượng Kiểm lâm các cấp trong quá trình thực thi nhiệm vụ bảo vệ rừng và giải quyết các tranh chấp phát sinh trên thực địa.

Câu hỏi thường gặp

  1. Theo luận án, tiêu chí xác định một diện tích đất có cây cối là "rừng" theo quy định của pháp luật Việt Nam được quy định cụ thể như thế nào? Trả lời: Căn cứ khoản 1 Điều 3 Luật BV&PTR năm 2004 và Điều 3 Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT ngày 10/6/2009 của Bộ NN&PTNT, một diện tích được xác định là rừng khi đáp ứng đồng thời 3 tiêu chí: (1) Là hệ sinh thái có thành phần chính là các loài cây lâu năm thân gỗ, cau dừa có chiều cao vút ngọn từ 5,0 mét trở lên (đối với rừng mới trồng, chiều cao trung bình trên 1,5m với loài sinh trưởng chậm và trên 3,0m với loài sinh trưởng nhanh, mật độ từ 1.000 cây/ha trở lên); (2) Độ tàn che của tán cây là thành phần chính đạt từ 0,1 trở lên; (3) Diện tích liền khoảnh tối thiểu từ 0,5 ha trở lên hoặc nếu là dải cây rừng phải có chiều rộng tối thiểu 20 mét và có từ 3 hàng cây trở lên.

  2. Luận án xây dựng hệ thống nguyên tắc điều chỉnh pháp luật đối với lĩnh vực QL&BVTNR bao gồm những nguyên tắc nào? Trả lời: Luận án xây dựng hệ thống 05 nguyên tắc cốt lõi:

  • Nguyên tắc phát triển bền vững tài nguyên rừng (kết hợp hài hòa giữa phát triển kinh tế, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường sinh thái).
  • Nguyên tắc xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước đối với vấn đề QL&BVTNR (phân định rành mạch thẩm quyền, tránh đùn đẩy trách nhiệm).
  • Nguyên tắc kỹ thuật QL&BVTNR (tuân thủ nghiêm ngặt các quy chuẩn kỹ thuật lâm nghiệp và các tiêu chí phân loại rừng, phân vùng xung yếu).
  • Nguyên tắc bình đẳng giữa người chăm sóc rừng và người thụ hưởng các giá trị từ rừng (người thụ hưởng giá trị sinh thái, phòng hộ phải chi trả tiền cho người bảo vệ rừng).
  • Nguyên tắc pháp chế (bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý và sự nghiêm minh trong việc chấp hành pháp luật).

  1. Vì sao luận án nhấn mạnh phương thức điều chỉnh của pháp luật QL&BVTNR phải kết hợp giữa luật công và luật tư? Trả lời: Luận án phân tích rằng trước đây pháp luật điều chỉnh quan hệ lâm nghiệp quá nặng về luật công (sử dụng phương pháp mệnh lệnh hành chính đơn phương trong quy hoạch, giao đất, áp đặt nghĩa vụ), dẫn đến việc triệt tiêu động lực bảo vệ rừng của người dân, thậm chí dẫn tới hiện tượng "chính chủ rừng phá rừng". Trong nền kinh tế thị trường, cần mở rộng phạm vi điều chỉnh của luật tư (sử dụng phương pháp thỏa thuận, công nhận các quyền tài sản của chủ rừng, tự do giao dịch quyền sử dụng rừng trồng, cơ chế chi trả dịch vụ môi trường rừng) để người làm nghề rừng có thể sống và làm giàu được từ rừng, từ đó tạo động lực kinh tế tự thân để bảo vệ tài nguyên rừng lâu dài.

  2. Thực trạng suy giảm tài nguyên rừng và đa dạng sinh học tại Việt Nam được luận án dẫn chứng qua những số liệu cụ thể nào? Trả lời: Luận án dẫn chứng các số liệu thống kê chính thức:

  • Độ che phủ rừng tăng từ 27,0% năm 1990 lên 33,2% năm 1999 và đạt 39,5% (13,4 triệu ha) vào năm 2010.
  • Tuy nhiên, diện tích rừng nguyên sinh chỉ còn 0,57 triệu ha, phân bố rải rác và chỉ chiếm 8% tổng diện tích rừng (trong khi tỷ lệ này ở các nước trong khu vực là 50%).
  • Phần lớn rừng tự nhiên thuộc loại rừng nghèo có trữ lượng gỗ dưới 100 m3/ha.
  • Theo Sách Đỏ Việt Nam năm 2007, tổng số loài thực vật, động vật hoang dã bị đe dọa tuyệt chủng trong thiên nhiên đã tăng lên 882 loài (418 loài động vật và 464 loài thực vật), tăng thêm 167 loài so với năm 1992.
  1. Luận án đánh giá vai trò của pháp luật đối với việc cấp chứng chỉ rừng quốc tế như thế nào? Trả lời: Luận án chỉ ra rằng pháp luật là cơ sở pháp lý và công cụ kiểm chứng để đạt được các tiêu chuẩn quản lý rừng bền vững của các tổ chức quốc tế (như bộ tiêu chuẩn FSC của Hội đồng Quản trị Rừng Thế giới với 10 nguyên tắc và 56 tiêu chí, ITTO với 7 tiêu chí, CIFOR với 8 tiêu chí). Việc các chủ rừng tuân thủ đầy đủ các quy định pháp luật quốc gia về quyền sử dụng đất, quyền của người lao động, các cam kết môi trường và bảo vệ loài hoang dã chính là điều kiện tiên quyết đầu tiên để được đánh giá và cấp chứng chỉ rừng, tạo điều kiện cho lâm sản Việt Nam xuất khẩu hợp pháp ra thị trường thế giới.

Kết luận

Luận án tiến sĩ luật học "Hoàn thiện pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam hiện nay" là công trình nghiên cứu chuyên khảo có hệ thống về cơ sở lý luận và thực trạng pháp luật điều chỉnh lĩnh vực lâm nghiệp tại Việt Nam. Bằng việc phân tích toàn diện sự kết hợp giữa công cụ luật công và luật tư, công trình đã xác lập hệ thống 05 nguyên tắc điều chỉnh cốt lõi và làm rõ các bất cập trong phân định thẩm quyền quản lý nhà nước cũng như các rào cản về quyền tài sản của chủ rừng. Các định hướng và giải pháp hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật cùng các biện pháp nâng cao hiệu lực thi hành được đề xuất trong luận án có giá trị tham khảo khoa học và thực tiễn sâu sắc đối với công tác hoàn thiện thể chế lâm nghiệp và bảo vệ môi trường sinh thái ở nước ta.