CHƯƠNG I NHUNG VAN DE LÝ LUẬN VE PHAN QUYEN GIỮA TRUNG UONG VA DIA PHUONG TRONG QUAN TRI NHA NUOC 1. Lý luận chung về phân quyền giữa trung ương va dia phương 1. Tổng quan về phân quyền 1. Nguyên nhân và bản chất của phân quyển Phân quyền là một trong các van dé được đặc biệt quan tâm trong nghiên cứu chính trị học.
Những nghiên cứu về phân quyền (theo chiều ngang — giữa các nhánh quyền lực nhà nước, và theo chiều dọc — giữa trung ương và địa phương) đều xác định hạt nhân của lý thuyết về phân quyên là sự giới hạn và kiểm soát quyền lực nhà nước, ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực công để xâm phạm quyền của nhân dân nhằm hướng tới thiết chế dân chủ. Về tổng quát, phân quyền có thê được hiéu là việc phân chia quyền lực nhà nước cho các cơ quan khác nhau. Phân quyền đã được nhắc đến như một nội dung của kiểm soát quyền lực nhà nước. Khi xem xét ở các góc độ khác nhau, nhà nước được định nghĩa khác nhau; nhưng dù được định nghĩa thế nào, nhà nước luôn có vị trí đặc biệt trong xã hội, vì nhà nước là tô chức quyền lực được tao ra dé thiết lập trật tự trong xã hội.
Đề thực thi nhiệm vụ đó, nhà nước được trao quyền lực công cùng với các công cụ vả nguồn lực đặc biệt như quân đội, công an và lực lượng nhân viên công vụ. Diễn đạt theo cách khác, quyền lực nhà nước được giao cho những con người cụ thé dé thực thi quyền lực đó. Theo quan điểm của chính trị học phương Tây, con người được giả định mang bản tính ích kỷ và khi có quyền lực thì con người sẽ có xu hướng lạm dụng. Bản tính của con người có sự ham mê quyền lực và con người không thể tránh khỏi mắc sai lầm.
Triết gia người Anh John Stuart Mill đã từng khang định điều này: “Lodi người không thé là thánh thân, không bao giờ sai, chân lý của họ phan nhiêu 11 chỉ là các chân lý một nửa” [01]. Vì hai lý do đó (con người có thé trở nên lam dụng quyền lực và con người có thé sai lầm) khiến quyền lực của nhà nước không nên, không được và không thể phó mặc cho cá nhân hay tổ chức, mà phải có cơ chế kiểm soát hiệu quả. Do đó, phương Tây đặc biệt quan tâm đến các cơ chế kiểm soát quyền lực. Cách tiếp cận này khác với truyền trống Trung Hoa coi con người có ban tính lương thiện, coi trọng “nhân tri” va không chú ý “pháp tri” [02].
Nguyễn Đăng Dung, lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước được khởi xướng bởi các nhà tư tưởng như Aristotle, John Locke, Montessquieu va Rousseau, tạo thành học thuyét co tén gọi là “Chủ nghĩa hop hiến” (Constitutionalism), gồm có các nội dung chính: chính quyền phù hop với hiến pháp; phân quyền; chủ quyền thuộc về nhân dân; tư pháp độc lập va tòa án bảo hiến; luật nhân quyền; kiểm soát cảnh sát; quân sự dưới sự điều khiển của dân sự; Hiến pháp không thể bị đình chỉ thực hiện [03]. Nguyễn Đăng Dung đã nhận xét về phân quyền là phương pháp kiểm soát quyền lực từ bên trong, và là phương pháp kiểm soát quyền lực hiệu quả nhất với chi phí thấp nhất [04]. Do đó, phân quyền là biện pháp được áp dụng rộng rãi trong các nhà nước dân chủ trên khắp thé giới. Theo quan điểm của Rousseau, chủ quyền nhân dân là một thực thể thống nhất và không thể được đại diện bởi cá nhân; quyền lực được vận hành bởi ý chí chung.
Một số học giả phương Tây đã phê phán Hiến pháp 1946 vì áp dụng nguyên tắc tập quyền thay cho phân quyền (vì đã áp dụng tư tưởng Rousseau) [05], Chính phủ và Tòa án chỉ là thiết chế phái sinh của Quốc hội [06]. Tuy nhiên, cách nhìn nhận và đánh giá này không chính xác về mặt lý luận. Lý thuyết của Rousseau không đề nghị quyền lực nhà nước phải tập trung vào một cơ quan; thay vào đó, quyền lực nhà nước phải thể hiện một cách tập trung ý chí chung của toàn thé nhân dan (general will) [07]. Do đó, việc kiêm soát quyên lực nhà nước, kê cả băng biện pháp phân quyên, cũng 12 không đi ngược lại với lý thuyết Khế ước xã hội mà Rousseau đã khởi xướng.
Đào Trí Úc quan niệm răng tính thống nhất của quyền lực nhà nước được thé hiện ở bản chất xã hội của nhà nước, ở mục tiêu và khuynh hướng mang tính nguyên tắc trong hoạt động của nhà nước, và ở khía cạnh tổ chức và pháp lý. Những yếu tố này đòi hỏi kiểm soát quyền lực, nói cách khác là đòi hỏi phải có một cơ chế phân quyền [08]. Như vậy, phân quyền ra đời nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, ngăn chặn nhà nước lạm dụng quyền lực công để xâm phạm quyền của nhân dân nhằm hướng tới thiết chế dân chủ. Về mặt bản chất, phân quyền là cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong băng việc phân chia quyền lực nhà nước cho các cơ quan khác nhau.
Các hình thức phân quyên Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng cách phân chia quyền lực có thê được thực hiện băng nhiều phương pháp khác nhau. Quyền lực có thé được phân chia theo ngành, lĩnh vực hoạt động, các cơ quan khác nhau phụ trách những khía cạnh khác nhau của đời sống. Quyền lực cũng có thể được phân chia theo tầng, bậc của các cơ quan; cùng chịu trách nhiệm về một ngành, lĩnh vực nhưng các co quan có thứ bậc hoặc phạm vi thấm quyền theo lãnh thé khác nhau thì có vai trò khác nhau. Tổng kết về vấn đề này, GS.
Nguyễn Đăng Dung cho biết có hai hình thức phân quyền là phân quyền theo chiều ngang (phân quyền giữa các nhánh quyền lực hành pháp, lập pháp, tư pháp) và phân quyền theo chiều dọc (phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương) [09]. Một số quan điểm khác ít phô biến hơn còn đề cập đến phân quyền đặc biệt [10]. Ở Việt Nam, phân quyền theo chiều ngang được nhắc đến một cách phổ biến hơn [11]. Xem xét, đánh giá như vậy cơ bản phù hợp về mặt khoa học nhưng chưa đầy đủ.
Sẽ là thiếu sót nếu cho rằng quyên lực nhà nước có thê được kiêm soát một cách hiệu quả chỉ băng việc 13 phân chia các nhánh quyền lực theo chiều ngang trong khi tổ chức bộ máy nhà nước vẫn là những cơ cấu thống nhất từ trung ương đến địa phương theo chiều dọc. Việc người dân có thể chống lại các hành vi lạm dụng quyền lực vẫn là quá khó khăn. Nguyễn Đăng Dung nhắn mạnh rằng kiểm soát quyền lực nhà nước có nghĩa là kiểm soát tất cả chủ thể nắm giữ quyền lực công và “ở mọi cấp chính quyên, quyên lực nhà nước déu phải bị phân chia, làm cho quyên lực đó không có cơ hội tập trung” [12]. Hiện nay, khoa học chính trị đồng ý và thống nhất rằng có ba nhánh quyên lực nhà nước cơ bản là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyên tư pháp.
Thực tế có thé đa dạng hơn nhưng ba nhánh quyền lực kể trên van mang tinh trọng tâm nhất. Trong đó, quyền tư pháp là nhánh quyền lực mang tính chất đối trọng với các nhánh quyền hành pháp và quyền lập pháp, bởi vì du trong bat kỳ thé chế nào thì hai nhánh quyền lực này cũng đều có sự liên hệ ở mức độ nhất định [13]. Do đó, tư pháp độc lập là một đòi hỏi tat yếu. Đào Trí Úc đưa ra ba nội dung của độc lập tư pháp gồm: độc lập với các nhánh quyền lực nhà nước khác, độc lập từ mọi tác động bên ngoài và độc lập giữa các cấp xét xử [14].
Điều đó có nghĩa về nguyên tắc là hệ thống tòa án phải là những cơ quan rời rạc, hợp tác chặt chẽ với nhau bởi các quy định tố tụng nhưng không phụ thuộc vào nhau và không gắn kết với các nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp trong mọi nền pháp quyền. Về lý luận, một hệ thống tư pháp theo chuẩn mực pháp quyền sẽ tự thân mang tính độc lập cả về chiều ngang cũng như chiều dọc. Do đó, khi nghiên cứu lý luận về phân quyên, trong tâm của van đề lý thuyết là hướng tới phân quyền trong nhánh quyền hành pháp và quyền lập pháp. Các phương thức phân quyền ké trên cũng chủ yếu xoay quanh phân quyền trong hai hệ thống cơ quan hành pháp và lập pháp.
Mặc dù vậy, độc lập tư pháp không phải lúc nào cũng được hiện thực hóa trong thực tiễn, do vậy, khi nghiên cứu về phân quyền trên thực tiễn thì không thê đặt tư pháp ra ngoài. Tổng quan về phân quyền giữa trung ương và địa phương Theo các nghiên cứu cơ bản, phân quyền được thực hiện theo hai hình thức phổ biến là phân quyền theo chiều ngang và phân quyền theo chiều doc. Tuy nhiên, các nghiên cứu ở Việt Nam thường chưa quá chú ý đến việc sử dụng thuật ngữ một cách tách biệt đối với mỗi dạng hình thức phân quyền. Do đó, “phân quyên” được sử dụng trong các nghiên cứu về phân quyền theo chiều ngang thì thường mang ý nghĩa là phân quyền ngang: và sử dụng trong các nghiên cứu về phân quyền theo chiều đọc thì mang ý nghĩa là phân quyền dọc.
Bởi vậy, trong phần còn lại của luận văn, trừ khi được ngữ cảnh quy định khác, thuật ngữ “phân quyền” sẽ được hiểu là “phân quyên giữa trung ương và địa phương”, cùng có ý nghĩa là “phân quyên dọc”. Việc sử dụng một trong ba thuật ngữ trên thay thế cho hai thuật ngữ còn lại sẽ tùy thuộc về diễn đạt của luận văn trong từng ngữ cảnh cụ thé. “Phân quyên” là một thuật ngữ đã được sử dụng từ rất sớm trong nhiều văn bản pháp luật chính thức ở nước ta. Hiện nay, thuật ngữ nay thường xuyên được sử dụng song hành và ít khi tách rời với thuật ngữ “phân cấp”.
Thuật ngữ phân cấp trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính nha nước nói riêng dùng dé chỉ một phạm trù hoặc một mô hình quản lý đối lập với mô hình mang tính chất tập trung [15] với đặc trưng là quyền ra quyết định chỉ năm ở cơ quan cấp cao nhất trong hệ thống thứ bậc. Ngược lại, mô hình phân quyền có đặc trưng là quyền ra quyết định được phân chia cho nhiều cấp [16]. Thực tế hiện nay vẫn có sự lúng túng trong việc phân biệt các thuật ngữ “nhân cấp” và “phân quyên”.