Chương 1. Cơ sở luận về nợ công Chương 2. Thực trạng nợ công tại Việt Nam giai đoạn 2011-2016 Chương 3. Giải pháp về nợ công ở Việt Nam trong thời gian tới.
-5- CHƢƠNG 1 : CƠ SỞ LUẬN VỀ NỢ CÔNG 1. CƠ SỞ LUẬN VỀ NỢ CÔNG 1. Khái niệm nợ công Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Nợ công, theo nghĩa rộng, là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do ngân sách nhà nước quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay). Theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán.
Quan niệm về nợ công của Ngân hàng Thế giới cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên hợp quốc, bao gồm bốn nhóm chủ thể: (1) nợ của Chính phủ Trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng Trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ. Tùy thuộc vào thể chế kinh tế và chính trị, quan niệm về nợ công ở mỗi quốc gia cũng có sự khác biệt. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, ngoài nước, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân dân Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật.
Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương -6- là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành. Như vậy khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam được đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế.
Tại hầu hết các nước trên thế giới, Luật Quản lý nợ công đều xác định: Nợ công gồm nợ của Chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh. Một số nước và vùng lãnh thổ, nợ công còn bao gồm cả nợ của chính quyền địa phương (Đài Loan, Bungari, Rumani…), nợ của doanh nghiệp nhà nước phi lợi nhuận (Thái Lan, Inđônêxia…). Một cách khái quát nhất, có thể hiểu “nợ công (nợ Chính phủ hoặc nợ quốc gia) là tổng giá trị các khoản tiền mà Chính phủ thuộc mọi cấp từ trung ƣơng đến địa phƣơng đi vay nhằm bù đắp cho các khoản thâm hụt ngân sách”. Vì thế, nợ Chính phủ, nói cách khác, là thâm hụt ngân sách lũy kế tính đến một thời điểm nào đó.
Để dễ hình dung quy mô của nợ Chính phủ, người ta thường đo xem khoản nợ này bằng bao nhiêu phần trăm so với tổng sản phẩm quốc nội (GDP). Nguyên nhân của nợ công Ở mỗi nước và tùy từng thời kỳ lại có các nguyên nhân khác nhau dẫn đến nợ công. Có thể khái quát những nguyên nhân cơ bản nhất dẫn đến nợ công bao gồm những lý do sau: Thứ nhất, thiếu kỷ luật tài khóa. Chi tiêu công lãng phí, dàn trải, kém hiệu quả, cùng với dấu hiệu tham nhũng, thực thi chính sách chạy theo trào lưu dân túy không hợp lý phục vụ mục tiêu chính trị dẫn tới gánh nặng nợ vượt quá khả năng kiểm soát.
Nghiên cứu của Daniel Kaufmann (2010) đã cho thấy mối tương quan thuận chiều khá chặt giữa khả năng kiểm soát tham nhũng và mức độ lành mạnh của tình trạng tài khóa; đồng thời chỉ ra 6 cơ chế tác động mà tham nhũng dẫn tới rủi ro về tài khóa: giảm thuế, tăng chi tiêu, gia tăng rủi ro hệ thống tài chính do thiếu minh bạch, làm đẹp số liệu tài khóa, hoạt động của nền kinh tế ngầm và suy giảm năng lực cạnh tranh và mức độ tăng trưởng [12]. Thứ hai, mô hình tăng trưởng không hợp lý dẫn tới quá trình tích tụ nợ công kéo dài và gây ra khủng hoảng, mà điển hình là mô hình công nghiệp hóa kiểu nhà -7- nước với sự đầu tư quá mức vào cơ sở hạ tầng thông qua hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước. Nguyên nhân này xảy ra phổ biến ở các cuộc khủng hoảng nợ ở Đông Á. Dựa vào cam kết bảo lãnh lẫn nhau giữa các thành viên trong tập đoàn và cả những cam kết bảo lãnh ngầm của chính phủ, các tập đoàn kinh tế trở thành khách hàng ruột của các tổ chức tài chính ngân hàng.
Mặt khác, do không muốn phân tán quyền lực điều hành, các tập đoàn ưa thích sử dụng đòn bẩy tài chính hơn là phát hành chứng khoán vốn. Ngoài đầu tư quá mức vào cơ sở hạ tầng, lãnh đạo các tập đoàn còn chỉ đạo đầu tư ngoài ngành theo khẩu vị rủi ro cá nhân và lợi ích cục bộ. Khi có các tập đoàn thua lỗ, các ngân hàng rơi vào tính huống “too big too fall”, không thể dừng cấp vốn bởi tỷ trọng tín dụng quá tập trung tại các tập đoàn đồng nghĩa với sự sụp đổ tập đoàn có thể dẫn tới sự sụp đổ của ngân hàng. Bên cạnh việc lo ngại đổ vỡ hệ thống do mối quan hệ sở hữu chéo chằng chịt, chính phủ còn đứng trước áp lực chính trị rất lớn từ nguy cơ thất nghiệp, nhất là trong điều kiện hệ thống an sinh xã hội còn kém phát triển và khả năng dịch chuyển ngành nghề kém linh hoạt.
Thậm chí, luật lao động một số quốc gia còn quy định điều khoản cấm sa thải người lao động ngay cả khi tình trạng hoạt động trở nên đình đốn. Hiện tượng “too big too fall” cùng với những ràng buộc của mục tiêu công ăn việc làm và các mục tiêu khác khiến các tổ chức tài chính tiếp tục bơm thanh khoản cho các tập đoàn vốn đã hội đủ dấu hiệu phá sản. Điều này trì hoãn sự phá sản của các tập đoàn thua lỗ, tiền vay tiếp tục đổ vào những địa chỉ không hiệu quả, tích tụ nợ xấu và gây nên khủng hoảng khi vượt ngoài khả năng kiểm soát [12]. Thứ ba, tự do hóa tài chính và tài khoản vốn không tương thích với trình độ và nền tảng phát triển của thị trường trong nước đồng thời thiếu cơ chế giám sát rủi ro tài chính vĩ mô, nhất là trong hoạt động tín dụng của hệ thống ngân hàng và việc hình thành các bong bóng tài sản tài chính.
Khả năng tiếp cận các nguồn vốn từ thị trường quốc tế quá dễ dàng dẫn tới trạng thái ngoại hối đoản quá lớn trong cấu trúc bảng cân đối tài sản của hệ thống ngân hàng khi đi vay chủ yếu bằng ngoại tệ để cho vay lại chủ yếu bằng nội tệ, làm cho ngân hàng đối mặt với thua lỗ lớn khi nội tệ bị phá giá mạnh. Kết hợp với việc -8- nước ngoài từ chối tiếp tục tài trợ, tình trạng này đã gây ra suy kiệt thanh khoản rồi khủng hoảng nợ. Thời điểm trước khủng hoảng Đông Á 1997 xảy ra, tỷ lệ nợ ngoại tệ/tài sản ngoại tệ ở các nước xảy ra khủng hoảng đều lớn hơn 100%, đặc biệt ở Thái Lan là 812% (1997), Indonesia là 543% (1997) và Hàn Quốc là 375% (1996) [23]. Các nguồn vốn bên ngoài cộng với một CSTT nới lỏng kéo dài, trong điều kiện khu vực sản xuất không còn khả năng hấp thụ, khiến dòng vốn cả nội và ngoại chảy mạnh vào lĩnh vực bất động sản và chứng khoán khiến giá các tài sản này gia tăng nhanh chóng.
Việc cho vay theo tỷ lệ trên giá trị tài sản đảm bảo khiến tín dụng tăng vọt và càng thổi phồng bóng bóng. Cho tới khi bong bóng vỡ, kéo theo sự vỡ nợ của khu vực tư nhân và nguy cơ sụp đổ hệ thống tài chính, và sự tháo chạy hoảng loạn của các nhà đầu tư nước ngoài. Minh chứng là, thị trường chứng khoán và giá nhà đất ở các nước Đông Á trước khi xảy ra khủng hoảng đã sụt giảm chóng mặt, đặc biệt là Thái Lan khi chỉ số chứng khoán giảm tới gần 4 lần từ 367 (1993) xuống 99 (1996) [23]. Thứ tư, chính sách vay nợ không hợp lý xét về nguồn tài trợ, cấu trúc kỳ hạn của nguồn tài trợ.
Nghiên cứu của Reihart và Rogoff (2010) đã chứng minh rằng tỷ trọng vay nợ bằng ngoại tệ càng cao, rủi ro vỡ nợ và mức độ tác động tiêu cực của nợ công lên tăng trưởng càng lớn [12]. Hơn một nửa số vụ vỡ nợ tại các nước mới nổi kể từ năm 1970 tới nay đều có tỷ lệ nợ nước ngoài/GDP vượt quá 60% - ngưỡng vẫn được coi là an toàn theo tiêu chuẩn Maatstricht của EU. Thực tế cũng cho thấy, khi tình trạng nợ của các quốc gia càng tiến sát ngưỡng nợ an toàn, lãi suất tài trợ ngân sách sẽ tăng nhanh hơn theo mối quan hệ phi tuyến, chính phủ các nước có động cơ chấp nhận đánh đổi rủi ro cao hơn - theo đuổi chính sách vay nợ ngắn hạn, để tiết kiệm chi phí. Hậu quả là các nước này sẽ phải đối mặt với rủi ro vỡ nợ bất cứ lúc nào khi có hiện tượng rút vốn ồ ạt.
Thứ năm, phản ứng dây chuyền dẫn tới khủng hoảng nợ. Khu vực công chống đỡ cho các khu vực khác như thực hiện kích thích kinh tế, giải cứu các ngân hàng, tái cơ cấu… Chính vì vậy, khủng hoảng tiền tệ, tài chính thường dẫn tới khủng hoảng nợ công. Theo Reinhart và Rogof (2010), có đến 84% cuộc khủng -9- hoảng tiền tệ trên thế giới được theo sau bởi các cuộc khủng hoảng nợ công kéo dài [12]. Thứ sáu, cơ chế tỷ giá cố định neo nội tệ với USD trong suốt thời gian dài khiến nội tệ bị định giá thực cao.
Trong khi đó, tiền lương tăng nhanh do lạm phát cao làm tăng chi phí lao động đơn vị.