Chương 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VẤN ĐỀ 1. Khái niệm đồng quản lý Khái niệm đồng quản lý hay hợp tác quản lý tài nguyên thiên nhiên (Comanagement of Protected Areas) được nhiều tác giả định nghĩa, sau đây là một số khái niệm thường được dùng trong các nghiên cứu về đồng quản lý. Rao và Geisler, định nghĩa đồng quản lý là sự chia sẻ việc ra quyết định giữa những người sử dụng tài nguyên địa phương với các nhà quản lý tài nguyên về chính sách sử dụng các vùng bảo vệ. Các đối tác cần hướng tới một mục mối quan tâm chung là bảo tồn thiên nhiên để trở thành “đồng minh tự nguyện”.
Borrini - Feyerabend, đưa ra khái niệm về đồng quản lý các khu bảo tồn (Protected Areas) là tìm kiếm sự hợp tác, trong đó các bên liên quan cùng nhau thỏa thuận chia sẻ những chức năng quản lý, quyền và nghĩa vụ trên một vùng lãnh thổ hoặc một khu vực tài nguyên dưới dạng tình trạng bảo vệ. Wild và Mutebi, lại cho rằng đồng quản lý là một quá trình hợp tác giữa các cộng đồng địa phương với các tổ chức nhà nước trong việc quản lý và sử dụng tài nguyên thiên nhiên hoặc các tài sản khác, các bên liên quan; nhà nước hay tư nhân cùng nhau thông qua một hiệp thương, xác định sự đóng góp của mỗi đối tác và kết quả là cùng nhau ký một hiệp ước phù hợp mà các đối tác đều chấp nhận được.Ingle và các tác giả, 1999 cho rằng đồng quản lý được coi như sự sắp xếp quản lý được thương lượng bởi nhiều bên liên quan, dựa trên cơ sở thiết lập quyền và quyền lợi, hoặc quyền hưởng lợi được nhà nước công nhận mà hầu hết những người sử dụng tài nguyên chấp nhận được. Quá trình đó được thể hiện trong việc chia sẻ quyền ra quyết định và kiểm soát việc sử dụng tài nguyên. n 5 Borrini - Feyerabend, khái niệm về đồng quản lý như là một dạng hợp tác trong đó có hai hoặc nhiều đối tác xã hội hiệp thương với nhau xác định và thống nhất việc chia sẻ chức năng quản lý quyền và trách nhiệm về một vùng, một lãnh thổ hoặc nguồn tài nguyên thiên nhiên được xác định.
Đồng thời với mục tiêu về văn hóa, chính trị việc đồng quản lý là nhằm tìm kiếm sự “công bằng” trong quản lý tài nguyên thiên nhiên. Qua các khái niệm của các tác giả nói trên, đồng quản lý rừng Khu bảo tồn được hiểu như sau: Đồng quản lý rừng Khu bảo tồn là sự tham gia của hai hay nhiều đối tác vào công tác quản lý bảo vệ rừng Khu bảo tồn, trong đó trách nhiệm, nghĩa vụ, quyền hạn và quyền lợi của các đối tác được thống nhất thông qua thảo luận trên cơ sở khả năng, năng lực của các bên và không trái với pháp luật hiện hành, Công ước Quốc tế Nhà nước đang tham gia, nhằm đạt mục tiêu chung quản lý tài nguyên rừng Khu bảo tồn tốt hơn, vừa thỏa mãn mục tiêu riêng của từng đối tác. Tính pháp lý về quản lý rừng đặc dụng Luật Đất đai sửa đổi năm 2003 [18], quy định tổ chức quản lý rừng đặc dụng giao khoán ngắn hạn đất rừng đặc dụng trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt cho hộ gia đình chưa có điều kiện di chuyển ra khỏi khu vực đó để bảo vệ, giao khoán đất rừng đặc dụng thuộc phân khu phục hồi sinh thái cho hộ gia đình cá nhân sinh sống ổn định trong khu vực đó để bảo vệ và phát triển rừng, UBND tỉnh có thẩm quyền giao đất cho thuê đất vùng đệm đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào mục đích sản xuất nghiên cứu thí nghiệm về lâm nghiệp. Điều 50, 51 Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 [19], quy định tổ chức quản lý rừng đặc dụng, khai thác lâm sản trong khu bảo vệ cảnh quan và phân khu dịch vụ - hành chính của Vườn Quốc gia, Khu bảo tồn thiên nhiên n 6 được thực hiện theo quy chế quản lý rừng, không gây thiệt hại đến mục tiêu bảo tồn và cảnh quan của khu rừng; được khai thác các cây đổ gãy, các loài lâm sản ngoài gỗ trừ các loài động thực vật nguy cấp quý hiếm cấm khai thác theo quy định của Chính phủ.
Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 [11] của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý rừng. Tại mục 3, Điều 15 quy định tổ chức cộng đồng dân cư được Nhà nước giao rừng đặc dụng mà cấp Bộ hoặc UBND tỉnh không thành lập Ban quan lý khu rừng, có trách nhiệm tổ chức quản lý khu rừng được giao; ban quản lý khu rừng đặc dụng có năng lực và điều kiện phát triển du lịch sinh thái, được thành lập một bộ phận trực thuộc để thực hiện nhiệm vụ này, theo hình thức bước đầu là đơn vị sự nghiệp có thu; ban quản lý khu rừng đặc dụng huy động vốn, lồng ghép nguồn vốn; Nhà nước khuyến khích tổ chức cá nhân đầu tư bảo vệ và phát triển rừng đặc dụng. Nghị định số 23/2004/NĐ - CP [9] về việc hướng dẫn thi hành luật bảo vệ phát triển rừng; Điều 5, 6 quy định rõ trách nhiệm quản lý Nhà nước về bảo vệ và phát triển rừng của UBND cấp huyện và xã; Nghị định số 99/2009/NĐ - CP ngày 2/11/2009 của Thủ tướng Chính phủ về xử phạt hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản. Trong đó quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và mức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm Luật Bảo vệ và phát triển rừng; Luật Đa dạng sinh học năm 2008, quy định sự đa dạng về nguồn đầu tư bảo tồn và phát triển bền vững đa dạng sinh học; Thông tư 70/2007/TT-BNN-KL ngày 1/8/2007 của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn về việc hướng dẫn xây dựng quy ước quản lý bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng dân cư bản, làng, buôn, thôn, ấp; Quyết định số 192/2003/QĐ-TTg ngày 17/9/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược quản lý hệ thống khu bảo tồn thiên nhiên Việt Nam đến năm 2010.
Đồng quản lý nhằm kết hợp giữa bảo tồn thiên nhiên với sự phát triển kinh tế - xã hội bền vững Để phát triển kinh tế xã hội con người phải khai thác tài nguyên thiên nhiên, trong đó có tài nguyên rừng, trong khi đó bảo tồn là bảo vệ và tạo điều kiện cho chính bản thân nó phát triển hơn, như vậy ở một góc độ nào đó bảo tồn mâu thuẫn với sự phát triển kinh tế xã hội. Để giải quyết mâu thuẫn này thì đồng quản lý là giải pháp hữu hiệu, nó đảm bảo cho con người khai thác nguồn tài nguyên một cách hợp lý, hiệu quả phục vụ phát triển kinh tế nâng cao đời sống, kinh tế - xã hội phát triển nguồn lực để bảo tồn phát triển rừng đặc dụng được tốt hơn. Cơ sở thực tiễn 1. Đồng quản lý rừng đặc dụng vận dụng khoa học tiên tiến kết hợp kiến thức bản địa Rừng đặc dụng được Nhà nước giao cho các Ban quản lý rừng đặc dụng quản lý, đây là đội ngũ có kiến thức khoa học kỹ thuật trong quản lý bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học; các bên tham gia (các bên liên quan tham gia đồng quản lý) đặc biệt cộng đồng dân cư, các tổ chức chính trị xã hội họ là những người có kinh nghiệm, hiểu biết về khu rừng, khi vận dụng một cách sáng tạo những kinh nghiệm, kiến thức khoa học tiên tiến thì công tác quản lý bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học chắc chắn sẽ mang lại hiệu quả cao hơn.
Đồng quản lý rừng đặc dụng giải quyết mâu thuẫn giữa lợi ích Quốc gia và lợi ích các bên liên quan Lợi ích rừng đặc dụng mang lại thường mang tính Quốc gia, Quốc tế. Hiệu quả khó có thể đo đếm và phải mất nhiều thời gian mới phát huy hiệu quả, trong khi đó cộng đồng dân cư quan tâm đến rừng đặc dụng thường với mục tiêu ngắn hạn, phục vụ nhu cầu cuộc sống trong một thời gian, thời điểm nhất định. Trên thực tế giữa thì lợi ích quốc gia và lợi ích cá nhân; giữa lợi ích n 8 lâu dài và lợi ích trước mắt thường không hoàn toàn đồng nhất, để giải quyết hài hòa vấn đề này thì đồng quản lý rừng có tính khả thi cao. Đồng quản lý rừng đặc dụng với chiến lược xóa đói giảm nghèo Các khu rừng đặc dụng thường được quy hoạch thành lập ở vùng sâu vùng xa, nơi mà đời sống của người dân đang gặp khó khăn và sự phụ thuộc vào rừng của người dân lớn hơn ở nơi khác, nếu việc quản lý bảo vệ rừng đặc dụng chỉ được thực hiện bởi các ban quan lý rừng đặc dụng, vô hình dung đã gây khó khăn hơn cho người dân sống gần rừng tìm kiếm cơ hội nâng cao đời sống vật chất.
Trong khi đó, vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn là những vùng được Đảng và Nhà nước hết sức quan tâm đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống mọi mặt. Đồng quản lý rừng là phương thức quản lý tạo cơ hội cho các bên liên quan trong đó có cộng đồng người dân tham gia nhiều hơn trong công tác quản lý bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học, đồng thời tạo nguồn thu nhập hợp pháp và thường xuyên; nâng cao đời sống vật chất tinh thần, như vậy đồng quản lý rừng đặc dụng góp phần xóa đói giảm nghèo một cách bền vững. Tình hình nghiên cứu ở ngoài nước Đồng quản lý hay hợp tác quản lý tài nguyên thiên nhiên (Comanagement of Protected Areas) lần đầu tiên được biết đến ở Ấn Độ sau đó Châu Phi, Châu Mĩ và đã được nhiều tác giả nghiên cứu, hệ thống lại. Năm 1996 [28], Wild và Mutebi đã nghiên cứu hợp tác quản lý tại Vườn Quốc gia Bwindi Impenetrable và Mgahinga Gorilla thuộc Uganda, trong nghiên cứu này tác giả nghiên cứu hợp tác giữa Ban quản lý Vườn quốc gia và cộng đồng dân cư; hai bên thỏa thuận ký kết quy ước cho phép người dân khai thác bền vững một số lâm sản, đổi lại có nghĩa vụ tham gia bảo vệ tài nguyên thiên nhiên trên địa bàn.
Như vậy phương thức đồng quản lý ở đây là giữa Ban quản lý Vườn với cộng đồng người dân. n 9 Năm 1999 [27], trong bài viết của Sherry, E.