CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP TRONG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM 1.1 Khái niệm về PPP PPP (Public - Private - Partner) là hợp tác công – tư, mà theo đó Nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng. Ủy ban châu Âu 2003 định nghĩa: “Hợp tác công - tư là một quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân nhằm mục đích cung cấp một dự án hoặc một dịch vụ truyền thống thường được cung cấp bởi khu vực nhà nước”; Sổ tay hướng dẫn về PPP do Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) phát hành năm 2008 coi thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu tả mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức Nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác. PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng đồng thông qua việc phân bổ hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích; Theo Nghị định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 09 tháng 11 năm 2010 thì khái niệm Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) là việc “Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án”. Mối quan hệ hợp tác Nhà nước và tư nhân chặt chẽ phân định một cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác phải gánh vác.
Đối tác Nhà nước là các tổ chức chính phủ bao gồm các bộ ngành, chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc nước ngoài hoặc có thể là các doanh nghiệp hay các nhà đầu 5 tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Đóng góp của chính phủ cho mối quan hệ đối tác Nhà nước và tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển giao tài sản, cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ. Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị.
Vai trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sử dụng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả.2 Ý nghĩa thực tiễn và vai trò của phương thức đối tác PPP Về cơ bản, ý nghĩa thực tiễn và vai trò khi áp dụng phương thức PPP là tận dụng được lợi thế, điểm mạnh của Nhà nước và khu vực tư nhân, và điều đó mang lại lợi ích cho cả Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ - sản phẩm, cụ thể: - Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP, Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng. Bởi vậy, Nhà nước có thể tiến hành nhiều dự án đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho cơ sở hạ tầng; - Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân: Với việc tham gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính dài hạn hơn, ít rủi ro hơn với sự bảo đảm của Nhà nước; - Phân bố và quản lý rủi ro tốt và hiệu quả hơn: Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan tới cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn. Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý những rủi ro liên quan tới quản lý, sử dụng đồng vốn; 6 - Cải thiện chất lượng dự án xây dựng: Một trong những lợi ích rõ ràng được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế chỉ ra đó là chất lượng các dự án áp dụng hình thức PPP thường tốt hơn so với các hình thức đấu thầu truyền thống. Do cơ chế PPP tận dụng được những lợi thế nhất của các bên, với Nhà nước là “chính sách và khả năng quản trị”, bên Tư nhân là “các yếu tố kỹ thuật như thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý”.2 PHƯƠNG THỨC TỔ CHỨC THỰC HIỆN, YÊU CẦU QUẢN LÝ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ PPP 1.1 Phương thức tổ chức thực hiện Có 6 hình thức hợp tác công tư phổ biến trên thế giới hiện nay, đó là: - Nhượng quyền khai thác, cho thuê: Phương thức nhượng quyền khai thác, theo nghĩa rộng là một hình thức tổ chức thực hiện PPP, trong đó khu vực Nhà nước dựa trên tài sản, cơ sở hạ tầng do Nhà nước xây dựng và sở hữu, nhượng lại quyền khai thác, kinh doanh cho khu vực tư nhân.
Trong mô hình này, đối tác tư nhân được lựa chọn có quyền vận hành và duy trì dịch vụ công. Có hai hình thức cụ thể đối với phương thức này, đó là: Nhượng quyền khai thác (Franchise) và cho thuê (Leasing). + Hình thức cho thuê (Leasing): Với hình thức này, cơ quan Nhà nước cho đối tác tư nhân thuê tài sản, tiện ích, cơ sở hạ tầng sẵn có thuộc sở hữu của cơ quan Nhà nước, để thực hiện khai thác, vận hành, và cung cấp các dịch vụ công. Theo thoả thuận cho thuê, đối tác tư nhân phải thanh toán tiền thuê cho cơ quan Nhà nước một khoản cố định, không phụ thuộc vào khả năng thu phí từ người sử dụng.
Và do đó, đối tác tư nhân chịu hoàn toàn rủi ro kinh doanh. 7 + Hình thức nhượng quyền khai thác (Franchise): Là hình thức PPP trong đó, cơ quan Nhà nước nhượng lại quyền vận hành, khai thác và cung cấp dịch vụ công cho đối tác tư nhân dựa trên các tài sản tiện ích cơ sở hạ tầng sẵn có, thuộc quyền sở hữu của khu vực nhà nước. Nhưng khác với hình thức cho thuê, đối tác tư nhân phải trả một khoản phí cố định theo thoả thuận cho cơ quan nhà nước, thì trong hình thức nhượng quyền, đối tác tư nhân được phép thu phí từ người sử dụng dịch vụ và trả một khoản phí cho cơ quan nhà nước theo tỷ lệ trên một đơn vị dịch vụ bán ra, đồng thời được phép giữ lại một phần doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ công. Theo đó, với hình thức nhượng quyền khai thác, rủi ro kinh doanh của khu vực tư nhân thường thấp hơn so với hình thức cho thuê.
- Mô hình Thiết kế - Xây dựng - Tài trợ - Vận hành (DBFO: Design – Build – Finance – Operate): DBFO là một phương thức PPP, trong đó đối tác tư nhân thực hiện tất cả các giai đoạn của một dự án để cung cấp dịch vụ công bao gồm: thiết kế, xây dựng, tài trợ và vận hành công trình thông qua một hợp đồng dài hạn nhưng vẫn thuộc sở hữu Nhà nước. - Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao (BOT: Build – Operate – Transfer): BOT là một phương thức PPP trong đó khu vực nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận cho phép đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng (xây mới, nâng cấp, phát triển) công trình cơ sở hạ tầng và được phép kinh doanh (vận hành, khai thác) công trình cơ sở hạ tầng đó trong một thời hạn nhất định nhằm thu lại chi phí đã bỏ ra và thu một khoản lợi nhuận. Kết thúc thời hạn hợp đồng, đối tác tư nhân phải chuyển giao không bồi hoàn công trình cơ sở hạ tầng cho Nhà nước. - Xây dựng – Chuyển giao – Vận hành (BTO: Build – Transfer – Operate): Hợp đồng BTO là một hình thức hợp đồng PPP, được ký kết giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân 8 bỏ vốn xây dựng công trình cơ sở hạ tầng, sau khi xây dựng xong công trình, đối tác tư nhân chuyển giao quyền sở hữu tài sản cho Nhà nước, ngược lại Nhà nước dành cho đối tác tư nhân quyền khai thác, sử dụng công trình đó trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn, lợi nhuận.
- Xây dựng – Chuyển giao (BT) là hợp đồng ký giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (CQNNCTQ) và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho CQNNCTQ và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác. - Xây dựng – Sở hữu – Vận hành (BOO: Build – Own – Operate): Phương thức BOO là phương thức trong đó khu vực Nhà nước và đối tác tư nhân thoả thuận đối tác tư nhân bỏ vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, dịch vụ công và được phép khai thác, vận hành tài sản cơ sở hạ tầng. Đối tác tư nhân có quyền sở hữu tài sản trong suốt vòng đời của nó.2 Các yêu cầu đối với quản lý dự án theo phương thức PPP 1.1 Yêu cầu xây dựng một quy trình cho PPP Huy động nguồn vốn tư nhân, trong đó có phần quan trọng là vốn nước ngoài để phát triển cơ sở hạ tầng là một đòi hỏi cấp thiết. Bên cạnh đó, gia nhập WTO đòi hỏi các nước phải ứng xử các thành phần bình đẳng với nhau và vì thế, việc xây dựng một quy trình PPP theo chuẩn quốc tế là một yêu cầu bắt buộc.
Có nghĩa là, xây dựng quy trình PPP cần phải theo tiêu chuẩn quốc tế, từ việc đấu thầu đến việc đánh giá rủi ro, lợi ích, chi phí của dự án. Một quy trình PPP thông thường gồm bốn giai đoạn sau: Giai đoạn thứ nhất là xác định PPP. Trong giai đoạn này, các công việc cần thực hiện gồm có: lập kế hoạch chiến lược, phân tích tiền khả thi của dự án, phân tích tài chính, kiểm tra tính phù hợp của PPP. 9 Giai đoạn thứ hai là giai đoạn phát triển.
Trong giai đoạn này bao gồm các nhiệm vụ sau: chuẩn bị dự án (bao gồm phân tích tính khả thi về mặt kỹ thuật và mức độ bền vững tài chính), cấu trúc dự án, chuẩn bị các tài liệu, văn bản cho hợp đồng. Giai đoạn thứ ba là giai đoạn đấu thầu. Giai đoạn này bao gồm việc tổ chức đấu thầu và lựa chọn nhà thầu cho dự án.
