Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ THANH TRA HÀNH CHÍNH 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm về thanh tra Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc latinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo từ điển Pháp luật Anh - Việt động từ “inspect” có nghĩa là “thanh tra” [40, tr.203] và được giải thích là hoạt động kiểm tra, kiểm soát đối với đối tượng bị thanh tra; còn theo nghĩa của danh từ “inspectorate” trong từ điển Anh - Việt “thanh tra” lại có nghĩ là một cơ quan, tổ chức, bộ phận thanh tra ví dụ như ban thanh tra, cơ quan thanh tra,.496] Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích “Thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc” [41, tr.253] Theo Từ điển Tiếng việt “Thanh tra (người thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [61, tr.838]; thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra”, “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”.
Từ những nghĩa như vậy, thanh tra với vai trò là danh từ chung có thể được hiểu là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nước về thanh tra để chỉ cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định. Đồng thời, thanh tra với ý nghĩa như một động từ còn là khái niệm để chỉ hoạt động kiểm tra, kiểm soát của cơ quan, tổ chức, người được giao nhiệm vụ, quyền hạn nhằm: “xem xét và phát hiện, ngăn chặn với những gì trái với quy định” [60, tr.192] của các tổ chức, cá nhân là đối tượng của thanh tra. 8 luan an Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta được thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước, các quy định của Hiến pháp và pháp luật và được đề cập ở các góc độ khác nhau: Thời kỳ phong kiến, chưa có khái niệm về thanh tra. Trong các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan Ngự sử đài chức năng gần giống như cơ quan Thanh tra Chính phủ ngày nay và người đứng đầu cơ quan này là Quan ngự sử, có nhiệm vụ giúp nhà vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình.
Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công với sự ra đời của nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, được ủy nhiệm đi giám sát tất cả công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân, các cơ quan của Chính phủ. Từ đây thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. [35] Tuy nhiên, Hiến pháp Việt Nam năm 1946 vẫn chưa sử dụng thuật ngữ “thanh tra”, hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào mà được giao cho Ban thường vụ của Nghị viện. Đến Hiến pháp năm 1959 trong một số quy định đã có nội dung về kiểm tra “Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư, chỉ thị ấy” (Điều 76).
Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ thanh tra, kiểm tra rộng rãi hơn cho các cơ quan Hội đồng Bộ trưởng, Bộ trưởng và Ủy ban nhân dân các cấp “.Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước” (Điều 107). Hiến pháp năm 1992, ghi nhận nhiều hơn và mở rộng phù hợp phù hợp với phạm vi, thẩm quyền quản lý của Chính phủ, thông qua các điều 112, 115, 116, 124. Hiến pháp năm 2013, cụ thể tại Khoản 5 Điều 96 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước”. 9 luan an Văn bản pháp lý đầu tiên của hoạt động thanh tra là Pháp lệnh thanh tra năm 1990.
Pháp lệnh đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và khẳng định thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Điều 1 Pháp lệnh thanh tra quy định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước, là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa” Theo quy định của Luật thanh tra năm 2004 đã được thông qua tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa IX thì “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”.1] Luật Thanh tra năm 2010 thay thế cho cho Luật Thanh tra năm 2004 tiếp tục khẳng định vai trò to lớn của công tác thanh tra và có những quy định mới nhằm nâng cao vị trí, vai trò của các tổ chức thanh tra, tăng cường hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra. Khoản 1 Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Thanh tra Nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”. Ở nước ta hiện nay, xuất hiện hai khái niệm: Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành Thanh tra hành chính là hoạt động của cơ quan có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao [44, tr.1] 10 luan an Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó [44, tr.1] Điểm lại những quy định của Hiến pháp, pháp luật và thực tiễn qua các giai đoạn của lịch sử thanh tra của nước ta, nhận thấy thanh tra, kiểm tra là một chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động không thể thiếu được trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng. Từ những phân tích trên, thanh tra được hiểu như sau: Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự tủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, khi nói về thanh tra chúng ta thường gắn liền với các hoạt động kiểm tra, giám sát.
Trong cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nói chung của toàn xã hội, thanh tra gắn với cơ quan quản lý nhà nước, đối tượng thanh tra hẹp hơn và trực tiếp hơn so với đối tượng của từng chủ thể kiểm tra, giám sát. Hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước hỗ trợ đắc lực cho hoạt động kiểm tra, giám sát. Qua hoạt động thanh tra, các cơ quan thanh tra nhà nước không những phát hiện các vi phạm để xử lý theo thẩm quyền của mình, mà còn phục vụ cho hoạt động kiểm tra, giám sát nói chung của xã hội. Ngược lại, hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước tuy là hoạt động tự kiểm tra của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nhưng cũng luôn được tiếp nhận kết quả kiểm trá, giám sát từ các “kênh” khác để làm tốt 11 luan an hơn công tác thanh tra của mình.
Thanh tra, kiểm tra và giám sát tuy là những khái niệm khác nhau nhưng lại chứa đựng một mối liên hệ qua lại, gắn bó. Khái niệm về tổ chức của cơ quan thanh tra nhà nước Khái niệm về tổ chức có nhiều cách hiểu khác nhau (có thể hiểu dưới góc độ là: dùng để chỉ một cơ quan, đơn vị…; hoặc dưới góc độ là động từ để chỉ công việc) tùy theo góc độ tiếp cận. Tuy nhiên, quan trọng và khó nhất là việc thiết lập và duy trì hoạt động của một cơ cấu tổ chức để triển khai, thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị đó. Cơ cấu tổ chức không phải là yếu tố bất biến mà nó luôn được nghiên cứu đổi mới, hoàn thiện để phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh cụ thể.
Các cơ quan thanh tra nằm trong tổng thể hệ thống các cơ quan nhà nước và cũng có đặc tính chung của cơ quan nhà nước đồng thời có đặc điểm riêng của thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự tủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý hành chính nhà nước. Để hoạt động của ngành Thanh tra được vận hành một cách khoa học, ổn định, đạt hiệu quả cao thì các bộ phận, chức vụ trong các cơ quan thanh tra phải liên kết với nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Như vậy, tổ chức trong cơ quan thanh tra nhà nước được hiểu như sau: tổ chức là việc thiết lập và duy trì các bộ phận, chức vụ trong các cơ quan thanh tra và liên kết các bộ phận, chức vụ này với nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ về thanh tra theo quy định của luật.