Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học với đề tài "Theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính từ thực tiễn các tỉnh Tây Nam Bộ", chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính (mã số: 9380102), do nghiên cứu sinh Hồ Minh Hải thực hiện tại Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam vào năm 2019, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Cảnh Hợp.

Tính cấp thiết của đề tài xuất phát từ yêu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo đảm trật tự, kỷ cương xã hội trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hoạt động xử lý vi phạm hành chính diễn ra phổ biến ở mọi lĩnh vực đời sống, nếu không có cơ chế theo dõi, giám sát chặt chẽ sẽ dễ dẫn tới xu thế lạm quyền, chuyên quyền của các chủ thể nắm giữ quyền lực công. Về cơ sở pháp lý, mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận tại Điều 99 nhiệm vụ của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc "tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc", nhưng hệ thống pháp luật vẫn tồn tại khoảng trống về cơ chế, phương thức và ranh giới phân định thẩm quyền theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính. Trên phương diện thực tiễn, việc triển khai công tác này tại địa bàn các tỉnh Tây Nam Bộ còn bộc lộ nhiều vướng mắc về nguồn lực, cơ chế phối hợp liên ngành và hiệu lực xử lý sau kiến nghị.

Mục đích nghiên cứu tổng quát của luận án là xây dựng luận cứ khoa học cho việc đề xuất các giải pháp tăng cường theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính ở các tỉnh Tây Nam Bộ nói riêng và Việt Nam nói chung. Để đạt được mục đích đó, luận án xác định ba nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Làm rõ các khía cạnh lý luận về theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính trên cơ sở hệ thống hóa và phát triển nhận thức lý luận.
  2. Đánh giá thực trạng cơ sở pháp lý và thực tiễn triển khai theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính tại các tỉnh Tây Nam Bộ; chỉ ra các kết quả đạt được, khó khăn, hạn chế và nguyên nhân.
  3. Làm sáng tỏ các yêu cầu, quan điểm và đề xuất hệ thống giải pháp tăng cường theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính tại địa bàn Tây Nam Bộ và trên phạm vi toàn quốc.

Hệ thống câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu được tác giả xây dựng thành 4 cặp tương ứng:

  • Câu hỏi 1: Theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính được hiểu như thế nào? Có những đặc điểm gì?
    • Giả thuyết 1: Hiện nay về thẩm quyền, phạm vi, phương pháp, cách thức, khái niệm, đặc điểm, vai trò của hoạt động này còn nhiều quan điểm khác nhau, làm ảnh hưởng đến việc nhận diện chính xác các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức và hoạt động trên thực tế.
  • Câu hỏi 2: Theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính có nội dung gì và cơ sở pháp lý đang ở trạng thái nào?
    • Giả thuyết 2: Nội dung của hoạt động này bao gồm nhiều yếu tố không hoàn toàn đồng nhất với phạm vi điều chỉnh của pháp luật hiện hành; hiệu quả chịu sự tác động của nhiều yếu tố chủ quan và khách quan chưa được nhận diện đầy đủ; đồng thời khung pháp lý hiện hành còn tồn tại những bất cập gây cản trở hiệu quả thi hành.
  • Câu hỏi 3: Thực trạng theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính ở các tỉnh Tây Nam Bộ hiện nay đã đạt được những kết quả gì và nguyên nhân của những hạn chế là gì?
    • Giả thuyết 3: Hoạt động này tại Tây Nam Bộ đã đạt được một số kết quả nhất định, song việc điều chỉnh pháp luật và tổ chức thực tiễn còn nhiều bất cập, hạn chế.
  • Câu hỏi 4: Việc tăng cường hiệu quả hoạt động này ở Việt Nam nói chung và các tỉnh Tây Nam Bộ nói riêng hiện nay cần xuất phát từ những quan điểm nào và cần các biện pháp gì để hiện thực hóa?
    • Giả thuyết 4: Các quan điểm và giải pháp được áp dụng thời gian qua chưa thực sự phù hợp, thiếu tính toàn diện; một số giải pháp chưa triển khai do nhận thức chưa đầy đủ hoặc thiếu tính khả thi do chưa bảo đảm các điều kiện thực thi.

Về đối tượng nghiên cứu, luận án khảo sát các quan điểm khoa học, hệ thống quy định pháp luật và thực tiễn tổ chức, vận hành hoạt động theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính tại các tỉnh Tây Nam Bộ, có liên hệ đối chiếu với kinh nghiệm ở một số địa phương khác.

Về phạm vi nghiên cứu:

  • Phạm vi nội dung: Tập trung vào thể chế pháp lý, các vấn đề lý luận và thực tiễn áp dụng pháp luật về theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính.
  • Phạm vi không gian: Khảo sát thực tế tại các tỉnh khu vực Tây Nam Bộ (vùng Đồng bằng sông Cửu Long).
  • Phạm vi thời gian: Khai thác số liệu và tài liệu thực tế giai đoạn từ năm 2013 đến năm 2017 (thời kỳ sau khi Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định số 59/2012/NĐ-CP có hiệu lực).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Trong Chương 1, tác giả đã tiến hành rà soát, phân loại và đánh giá có hệ thống các công trình nghiên cứu trong nước và nước ngoài liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến đề tài luận án trong khoảng thời gian 10 năm trước thời điểm bảo vệ:

Nhóm các công trình nghiên cứu về xử lý vi phạm hành chính làm tiền đề lý luận:

  • Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ (2008) "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính ở Việt Nam" do Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính (Bộ Tư pháp) chủ trì, phân tích toàn diện lịch sử pháp luật từ năm 1945 qua các mốc 1975, 1986 đến 2008, làm rõ ranh giới giữa vi phạm hành chính và tội phạm hình sự.
  • Sách chuyên khảo "Bình luận khoa học Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012" do PGS.TS Nguyễn Cảnh Hợp chủ biên (Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, Nxb. ĐHQG TP.HCM, 2015, quy mô 712 trang), luận giải chi tiết từng điều khoản của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
  • Sách chuyên khảo "Xã hội học pháp luật những vấn đề cơ bản" của GS.TS Võ Khánh Vinh (2015, tr. 374-400), làm rõ nguồn gốc xã hội và cơ chế kiểm soát của nhà nước đối với hành vi vi phạm pháp luật.
  • "Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam" do TS. Trần Minh Hương chủ biên (Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb. Công an nhân dân, 2008, tr. 299-342), phân tích trách nhiệm hành chính, cấu thành vi phạm hành chính và thủ tục xử phạt.
  • Các bài báo và công trình chuyên khảo: GS. Nguyễn Đăng Dung với bài viết "Về pháp luật xử lý hành chính của Việt Nam" (so sánh với pháp luật của Mỹ, Pháp, Thụy Sĩ, Bỉ); bài viết của Đỗ Hoàng Yến (2010) khảo sát kinh nghiệm xử lý vi phạm hành chính tại Nga, Malta, Mỹ, Australia, Trung Quốc; TS. Nguyễn Văn Phương (2017) phân tích xử phạt trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; Hoàng Quốc Hùng về cơ chế bảo đảm thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính; TS. Đinh Xuân Thảo (2012) về hoàn thiện hệ thống pháp luật; Hoàng Thị Kim Quế (2008) trên Tạp chí Khoa học ĐHQGHN về các biện pháp xử lý hành chính khác.
  • Các luận án, luận văn: Luận án tiến sĩ của Nguyễn Bá Phùng (2015) về xử lý vi phạm hành chính trong quản lý trật tự xây dựng đô thị; Luận văn thạc sĩ của Bùi Tiến Đạt (2008) về chế tài xử phạt; Luận văn của Nguyễn Tiến Dũng (2014) về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai từ thực tiễn quận Long Biên, Hà Nội.

Nhóm các công trình nghiên cứu trực diện về theo dõi thi hành pháp luật:

  • Báo cáo tổng kết 3 năm thực hiện Nghị định số 59/2012/NĐ-CP của Bộ Tư pháp (2014) chỉ rõ trách nhiệm của các bộ, ngành và địa phương, các bất cập về cơ chế phối hợp.
  • Các bài viết học thuật: Trịnh Thị Hằng Nga trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật phản ánh công tác quản lý và theo dõi thi hành pháp luật tại Ninh Bình; Phạm Thị Hà My phân tích khó khăn về thể chế và nguồn lực; Đoàn Thị Thanh Mỹ và Lê Minh Ánh (2011) trên Tạp chí Môi trường kiến nghị xây dựng khung theo dõi với các tiêu chí định lượng; bài viết của Việt Hòa (2017) về bảo đảm kinh phí, cơ sở vật chất; bài viết của Phòng quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật Sở Tư pháp Nam Định (2017) tổng kết 5 năm thi hành luật; bài viết của Phạm Thị Hồng Đào (2017) về sự thiếu đồng bộ của pháp luật xử lý vi phạm hành chính; bài viết của Lệ Phượng (2015) tại Khánh Hòa; bài viết tổng kết 3 năm thi hành luật tại Quảng Trạch - Quảng Bình (2016); bài viết của Đoàn Ngọc Hải tại Ninh Bình.
  • Các luận văn thạc sĩ: Lê Thị Tố Trinh (2016) nghiên cứu thực tiễn tỉnh Kiên Giang; Nguyễn Xuân Quỳnh (2014) nghiên cứu thực tiễn thành phố Hà Nội; Vũ Duy Sỹ (2015) nghiên cứu thực tiễn tỉnh Hải Dương.

Nhóm tài liệu và công trình nghiên cứu quốc tế:

  • Công trình của China Papers (2012) nghiên cứu về việc thực thi chế độ cưỡng chế hành chính ở Trung Quốc và các mô hình bảo vệ lợi ích hợp pháp.
  • Báo cáo và tài liệu hội thảo của Liên Hợp Quốc (tháng 8/2011) góp ý dự thảo Luật Xử lý vi phạm hành chính của Việt Nam, tập trung vào các biện pháp cưỡng chế và xử lý đối với người chưa thành niên.
  • Bài tham luận của GS. Grzegorz Lewocki (tháng 10/2011) chia sẻ kinh nghiệm xử phạt hành chính và áp dụng biện pháp ngăn chặn của Ba Lan.
  • Tài liệu đào tạo đánh giá 3 năm Nghị định số 59/2012/NĐ-CP do các chuyên gia quốc tế tổ chức tại TP. Hồ Chí Minh (ngày 30/11/2015).

Về khoảng trống nghiên cứu mà luận án lựa chọn: Các công trình trước đây chỉ tiếp cận xử lý vi phạm hành chính hoặc theo dõi thi hành pháp luật một cách độc lập, hoặc chỉ phân tích theo dõi thi hành pháp luật trong từng ngành cá biệt (như môi trường, đất đai, xây dựng) hoặc trong phạm vi hẹp tại một tỉnh/thành phố đơn lẻ. Chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu toàn diện, đa chiều về hoạt động theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính trên bình diện một vùng lãnh thổ đặc thù là các tỉnh Tây Nam Bộ. Luận án giải quyết khoảng trống này bằng cách xác lập cơ sở lý luận thống nhất, đánh giá thực trạng trên cơ sở dữ liệu vùng Tây Nam Bộ và đề xuất hệ thống giải pháp mang tính chiến lược tổng thể.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Luận án dựa trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Đồng thời, công trình tích hợp lý thuyết quản trị nhà nước, lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước và lý thuyết về quyền con người, tiếp cận dưới góc độ khoa học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính có tính liên ngành.

Về phương pháp nghiên cứu thực tế, luận án sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học pháp lý định tính và phương pháp thống kê:

  • Phương pháp logic, phân tích và tổng hợp: Sử dụng xuyên suốt trong toàn bộ luận án nhằm luận giải, khái quát hóa các khái niệm, đặc điểm và vai trò của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật.
  • Phương pháp cấu trúc hệ thống, quy nạp và diễn giải: Áp dụng chủ yếu tại Chương 2 và Chương 3 để giải phẫu cấu trúc thể chế, nhận diện cơ chế vận hành và mối liên hệ giữa các chủ thể tham gia theo dõi thi hành pháp luật tại các tỉnh Tây Nam Bộ.
  • Phương pháp luật học so sánh: Sử dụng trong Chương 2 và Chương 4 để đối chiếu các quy định pháp luật Việt Nam với mô hình pháp lý của một số quốc gia (như Ba Lan, Trung Quốc), qua đó rút ra bài học kinh nghiệm và đề xuất hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật.
  • Phương pháp thống kê: Vận dụng tại Chương 1 và Chương 3 để thu thập, phân loại, lượng hóa số liệu báo cáo về tình hình vi phạm hành chính, số vụ xử phạt, các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ tại các địa phương Tây Nam Bộ giai đoạn 2013-2017.
  • Phương pháp lịch sử: Sử dụng tại Chương 3 để phân tích tiến trình hình thành và phát triển của quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động theo dõi thi hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính từ năm 1989 đến nay.

Nguồn dữ liệu và tư liệu của luận án bao gồm: Các văn kiện chính trị - pháp lý của Đảng và Nhà nước; hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (Hiến pháp năm 2013, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Luật Thanh tra năm 2010, Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, Thông tư số 14/2014/TT-BTP); các báo cáo tổng kết thực tiễn định kỳ và chuyên đề của Bộ Tư pháp, Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, UBND và Sở Tư pháp các tỉnh vùng Tây Nam Bộ (Kiên Giang, Cần Thơ, An Giang, Bến Tre, Cà Mau...) trong khoảng thời gian từ năm 2013 đến năm 2017; các ấn phẩm, công trình nghiên cứu khoa học đã công bố trong và ngoài nước.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề đặt ra cần nghiên cứu về đề tài luận án

Chương 1 hệ thống hóa toàn bộ các tài liệu học thuật trong và ngoài nước có liên quan trực tiếp và gián tiếp đến đề tài. Luận án chia các công trình thành hai hướng tiếp cận chính: các công trình về xử lý vi phạm hành chính (làm tiền đề lý thuyết về hành vi, chế tài, thủ tục và thẩm quyền) và các công trình trực tiếp về theo dõi thi hành pháp luật (phân tích thực trạng thực hiện Nghị định 59/2012/NĐ-CP ở một số địa phương).

Tác giả chỉ rõ: Các nghiên cứu trước đây đã đạt được sự đồng thuận cao về sự cần thiết khách quan của việc kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua cơ chế theo dõi thực thi pháp luật. Tuy nhiên, các vấn đề còn bỏ ngỏ hoặc chưa có sự thống nhất bao gồm: khái niệm khoa học chuẩn xác về theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính; thẩm quyền và cơ chế phối hợp liên ngành giữa cơ quan tư pháp và các cơ quan quản lý chuyên ngành; các tiêu chí định lượng để đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật; và đặc biệt là chưa có công trình nào đánh giá thực trạng trên bình diện địa bàn đặc thù các tỉnh Tây Nam Bộ. Trên cơ sở đó, tác giả xác lập 7 vấn đề trọng tâm cần tiếp tục làm sáng tỏ, đặt ra 4 câu hỏi nghiên cứu cùng 4 giả thuyết khoa học tương ứng để giải quyết trong các chương tiếp theo.

Yếu tố phân tích Nội dung tương ứng trong công trình nghiên cứu
Khoảng trống lý luận Thiếu sự phân định rõ ràng giữa theo dõi thi hành pháp luật với thanh tra chuyên ngành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; chưa có khung khái niệm thống nhất trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính.
Khoảng trống thực tiễn Chưa có nghiên cứu bao quát thực trạng theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính tại địa bàn Tây Nam Bộ giai đoạn sau khi ban hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
Khoảng trống giải pháp Các đề xuất trước đó mang tính đơn lẻ theo từng tỉnh hoặc theo từng ngành riêng biệt (đất đai, môi trường, trật tự xây dựng), thiếu tính chiến lược liên vùng và thiếu điều kiện bảo đảm nguồn lực.

Chương 2: Những vấn đề lý luận về theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính

Chương 2 tập trung xây dựng cơ sở lý luận vững chắc cho đề tài. Trước hết, tác giả bóc tách nội hàm các khái niệm thành tố: "theo dõi", "thi hành pháp luật", "xử lý", "vi phạm hành chính" và "xử phạt vi phạm hành chính". Trên cơ sở đó, luận án đưa ra định nghĩa khoa học: Theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính là hoạt động kiểm tra, xem xét, đánh giá và xử lý việc chấp hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, nhằm phát hiện những vướng mắc, bất cập, vi phạm trong thực tiễn triển khai để kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống thể chế.

Để làm rõ bản chất của hoạt động này, luận án thực hiện phép so sánh pháp lý chặt chẽ giữa theo dõi thi hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính với hai thiết chế pháp lý gần kề là kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và thanh tra nhà nước:

Tiêu chí so sánh Theo dõi thi hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định 34/2016/NĐ-CP) Thanh tra nhà nước (Luật Thanh tra 2010)
Căn cứ pháp lý Điều 99 Hiến pháp 2013, Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, Nghị định 59/2012/NĐ-CP Nghị định số 34/2016/NĐ-CP Luật Thanh tra năm 2010
Đối tượng điều chỉnh Quá trình triển khai toàn diện mọi văn bản (gồm cả Luật, Nghị định) và thực tiễn áp dụng pháp luật của mọi chủ thể Từng văn bản cụ thể từ Thông tư của Bộ trưởng, Nghị quyết HĐND, Quyết định UBND trở xuống Hoạt động thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ công vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân
Mục đích hoạt động Đánh giá mức độ tuân thủ, tính khả thi của pháp luật để kiến nghị hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu quả thi hành Phát hiện nội dung trái pháp luật, vi phạm thẩm quyền, thể thức để bãi bỏ, đình chỉ văn bản Phòng ngừa, phát hiện, xử lý trực tiếp hành vi vi phạm pháp luật; chấn chỉnh quản lý nhà nước
Thẩm quyền xử lý vi phạm Không trực tiếp xử phạt vi phạm; chỉ kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý trách nhiệm Kiến nghị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần/toàn bộ văn bản trái pháp luật Thanh tra viên có quyền trực tiếp xử phạt vi phạm hành chính hoặc áp dụng biện pháp ngăn chặn
Chủ thể tiến hành Cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan tư pháp, đội ngũ công chức chuyên môn (không cần chức danh tư pháp) Cơ quan kiểm tra văn bản chuyên trách, cơ quan tư pháp các cấp Thanh tra viên, đoàn thanh tra thuộc cơ quan thanh tra nhà nước chuyên trách

Luận án khẳng định ba đặc điểm bản chất của hoạt động này:

  1. Là trách nhiệm chung của cả hệ thống cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương;
  2. Đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ, đa ngành giữa các cơ quan quản lý chuyên ngành và cơ quan tư pháp;
  3. Không trực tiếp xử lý hành vi vi phạm pháp luật mà mang tính chất rà soát, đánh giá, phát hiện và kiến nghị.

Về vai trò, tác giả luận giải 4 vai trò nền tảng:

  1. Đánh giá thực trạng xây dựng và thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính;
  2. Đóng vai trò là kênh thông tin phản hồi hai chiều quan trọng về đời sống pháp luật;
  3. Góp phần phát huy dân chủ xã hội và phục vụ tiến trình hội nhập quốc tế;
  4. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.

Chương này cũng phân tích các yếu tố tác động đến hiệu quả theo dõi thi hành pháp luật gồm: yếu tố thể chế pháp luật, tổ chức bộ máy, năng lực đội ngũ công chức, điều kiện tài chính - cơ sở vật chất, ý thức chấp hành pháp luật của người dân và sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội.

Chương 3: Thực trạng theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính tại các tỉnh Tây Nam Bộ

Chương 3 phân tích thực tiễn tại các tỉnh Tây Nam Bộ giai đoạn 2013-2017. Tác giả chỉ ra các yếu tố đặc thù của vùng Đồng bằng sông Cửu Long tác động sâu sắc đến công tác này: địa bàn sông nước chia cắt, hệ thống giao thông thủy - bộ phức tạp; đời sống kinh tế - xã hội còn nhiều khó khăn; đường biên giới dài giáp Campuchia và vùng biển rộng; tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số (đặc biệt là người Khmer) tương đối cao; trình độ dân trí và ý thức pháp luật ở một số vùng nông thôn, biên giới còn hạn chế; đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế, tư pháp cơ sở mỏng và thiếu chuyên môn sâu.

Luận án đánh giá toàn diện hai phương diện:

  • Thực tiễn quy định pháp luật: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động này (như Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Thông tư số 14/2014/TT-BTP và các quy định liên quan của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012) còn thiếu tính đồng bộ. Các quy định về thẩm quyền theo dõi của Sở Tư pháp đối với các cơ quan Trung ương đóng trên địa bàn (như Hải quan, Thuế, Quản lý thị trường, Bộ đội Biên phòng) chưa rõ ràng; thiếu chế tài bắt buộc các cơ quan phải xử lý và báo cáo phản hồi khi nhận được kết luận, kiến nghị sau theo dõi.
  • Thực tiễn triển khai: Các tỉnh Tây Nam Bộ đã ban hành kế hoạch theo dõi hằng năm, tiến hành kiểm tra, điều tra khảo sát, tổng hợp tình hình xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực nóng (đất đai, môi trường, tài nguyên khoáng sản, an toàn giao thông đường thủy và đường bộ). Tuy nhiên, công tác theo dõi chủ yếu vẫn dựa trên báo cáo hành chính một chiều; việc điều tra, khảo sát thực tế bằng bảng hỏi hoặc tọa đàm với người dân và doanh nghiệp còn hạn chế; cơ chế phối hợp giữa ngành Tư pháp với các cơ quan chuyên môn và Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân thiếu tính ràng buộc pháp lý; cơ sở dữ liệu về xử lý vi phạm hành chính chưa được xây dựng đồng bộ; kinh phí và phương tiện làm việc chưa bảo đảm.

Đánh giá tổng quát: Luận án chỉ ra ưu điểm là các cấp chính quyền địa phương đã bước đầu nhận thức được vai trò của công tác theo dõi thi hành pháp luật, hình thành đầu mối quản lý tại Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp cấp huyện. Hạn chế cốt lõi là hiệu lực thi hành các kết luận sau theo dõi rất thấp, tỷ lệ vi phạm hành chính tái diễn còn cao, việc phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo để kiến nghị sửa đổi chưa nhiều. Nguyên nhân của hạn chế xuất phát từ sự bất cập của thể chế chung, sự thiếu hụt biên chế chuyên trách, nhận thức chưa đồng đều của người đứng đầu các cơ quan hành chính và hạn chế về kinh phí đặc thù cho công tác khảo sát, đánh giá.

Chương 4: Quan điểm và giải pháp tăng cường theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính

Tại Chương 4, tác giả đề xuất quan điểm và hai nhóm giải pháp mang tính hệ thống nhằm tăng cường hoạt động theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính từ kinh nghiệm thực tiễn các tỉnh Tây Nam Bộ:

Về quan điểm chỉ đạo:

  • Phải gắn liền với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đặt quyền con người, quyền công dân vào vị trí trung tâm.
  • Phải phù hợp với chiến lược cải cách hành chính và cải cách tư pháp, bảo đảm tinh gọn bộ máy và phân định rõ thẩm quyền quản lý.
  • Phải bảo đảm tính toàn diện, khách quan, công khai, minh bạch, kết hợp hài hòa giữa kiểm soát nội bộ của bộ máy hành chính với sự giám sát của nhân dân và các tổ chức xã hội.
  • Phải phù hợp với điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội đặc thù của vùng đồng bằng sông nước Tây Nam Bộ.

Về các giải pháp cụ thể, luận án thiết kế thành 2 nhóm giải pháp lớn:

Nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế và cơ sở pháp lý:

  • Nghiên cứu, xây dựng và ban hành Luật Theo dõi thi hành pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực pháp lý của thiết chế này, khắc phục tình trạng điều chỉnh bằng văn bản dưới luật (Nghị định) như hiện nay.
  • Sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các nghị định hướng dẫn thi hành; quy định rõ ràng, cụ thể trách nhiệm, thẩm quyền, thời hạn và chế tài xử lý kỷ luật đối với các cơ quan, đơn vị chậm trễ hoặc không thực hiện kiến nghị theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan tư pháp và UBND các cấp.
  • Hoàn thiện các tiêu chí và bộ chỉ số định lượng đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật và hiệu quả thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, bảo đảm tính so sánh, đối chiếu giữa các địa phương và giữa các năm.

Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện:

  • Kiện toàn tổ chức bộ máy, bổ sung biên chế chuyên trách cho Phòng Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật thuộc Sở Tư pháp các tỉnh Tây Nam Bộ, bố trí công chức có chuyên môn sâu tại Phòng Tư pháp cấp huyện và cán bộ tư pháp - hộ tịch cấp xã.
  • Tăng cường cơ chế phối hợp liên ngành giữa cơ quan tư pháp với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cơ quan ngành dọc đóng tại địa phương (Công an, Bộ đội Biên phòng, Hải quan, Thuế) và các cơ quan dân cử (HĐND, Mặt trận Tổ quốc).
  • Xây dựng và vận hành hệ thống Cơ sở dữ liệu quốc gia về xử lý vi phạm hành chính kết nối liên thông từ Trung ương đến địa phương, số hóa quy trình theo dõi và cập nhật thông tin xử phạt.
  • Bảo đảm kinh phí, phương tiện kỹ thuật chuyên dùng cho hoạt động điều tra, khảo sát, kiểm tra thực tế, đặc biệt là tại các địa bàn vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo khu vực Tây Nam Bộ.
  • Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật bằng tiếng Việt và tiếng Khmer, nâng cao nhận thức và ý thức tuân thủ pháp luật của người dân; phát huy vai trò giám sát, phản biện xã hội của các đoàn thể và cơ quan truyền thông đại chúng.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án đã đóng góp hệ thống luận cứ khoa học và thực tiễn cho hoạt động theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, thể hiện qua các điểm mới sau:

  • Về mặt lý luận: Hệ thống hóa và làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm, vai trò của theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính; phân định rành mạch hoạt động này với hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và thanh tra nhà nước, qua đó khẳng định bản chất không trực tiếp xử lý vi phạm mà mang tính chất kiểm soát, rà soát và kiến nghị hoàn thiện thể chế.
  • Về mặt pháp lý: Phân tích, nhận diện toàn diện các quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, chỉ ra những khoảng trống pháp lý về thẩm quyền, quy trình, sự thiếu hụt các chế tài xử lý trách nhiệm khi không chấp hành kết luận kiến nghị.
  • Về mặt thực tiễn: Khảo sát, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính tại vùng Tây Nam Bộ giai đoạn 2013-2017; nhận diện rõ nét tác động của các yếu tố địa lý - tự nhiên, kinh tế - xã hội, văn hóa dân tộc và trình độ nhân lực đặc thù vùng Đồng bằng sông Cửu Long đến hiệu quả thực thi pháp luật.
  • Về mặt giải pháp: Xác lập hệ thống quan điểm chỉ đạo và đề xuất hai nhóm giải pháp đồng bộ (hoàn thiện thể chế pháp lý và nâng cao hiệu quả tổ chức thực thi thực tế), có luận cứ khoa học, tính khả thi cao, phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính và điều kiện thực tiễn vùng Tây Nam Bộ.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về mặt hạn chế: Do nguồn lực và phạm vi nghiên cứu, luận án chỉ khảo sát thực tiễn hoạt động theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính tại địa bàn các tỉnh Tây Nam Bộ trong khoảng thời gian từ năm 2013 đến năm 2017; chưa có điều kiện mở rộng khảo sát chuyên sâu tại tất cả các vùng kinh tế - xã hội khác trên cả nước để tiến hành so sánh đối chứng toàn diện về mặt số liệu thống kê.

Về hướng nghiên cứu tiếp:

  • Tiếp tục nghiên cứu mở rộng mô hình tổ chức và hoạt động theo dõi thi hành pháp luật trong xử lý vi phạm hành chính ở các vùng lãnh thổ đặc thù khác (vùng Tây Bắc, Tây Nguyên, các đô thị đặc biệt).
  • Nghiên cứu xây dựng khung bộ tiêu chí định lượng chuẩn hóa quốc gia để đo lường mức độ tuân thủ pháp luật và hiệu quả thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.
  • Đi sâu nghiên cứu cơ chế pháp lý kết nối, chia sẻ dữ liệu và ứng dụng công nghệ thông tin, chuyển đổi số trong công tác quản lý cơ sở dữ liệu xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cao đối với các nhóm chủ thể sau:

  • Đối với cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách: Luận cứ khoa học và các đề xuất hoàn thiện thể chế tại Chương 4 là cơ sở thực tế cho Bộ Tư pháp, Chính phủ và Quốc hội trong quá trình nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành chính, Nghị định số 59/2012/NĐ-CP hoặc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở tầm luật về theo dõi thi hành pháp luật.
  • Đối với chính quyền địa phương và cơ quan thực thi pháp luật tại Tây Nam Bộ: Báo cáo thực trạng và các giải pháp tổ chức tại Chương 3 và Chương 4 cung cấp căn cứ trực tiếp cho UBND, Sở Tư pháp các tỉnh Tây Nam Bộ kiện toàn bộ máy, phân bổ nguồn lực, nâng cao chất lượng lập kế hoạch và điều phối cơ chế phối hợp liên ngành.
  • Đối với giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học: Luận án là tài liệu phục vụ công tác giảng dạy, học tập và nghiên cứu trong các chuyên ngành Luật Hiến pháp, Luật Hành chính và Khoa học Quản lý công tại các cơ sở đào tạo luật trên toàn quốc.

Câu hỏi thường gặp

  1. Hoạt động theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính khác biệt căn bản như thế nào so với hoạt động thanh tra nhà nước? Theo quy định tại Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010 và phân tích của luận án, thanh tra nhà nước do thanh tra viên tiến hành theo vụ việc hoặc kế hoạch thanh tra chuyên trách, có quyền lập biên bản và trực tiếp ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính hoặc áp dụng biện pháp ngăn chặn. Ngược lại, hoạt động theo dõi thi hành pháp luật mang tính chất tự kiểm tra, rà soát thường xuyên, do cán bộ công chức không mang chức danh tư pháp tiến hành, không có quyền trực tiếp xử phạt mà chỉ phát hiện hạn chế để kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý theo quy định pháp luật.

  2. Căn cứ pháp lý nền tảng nào trong Hiến pháp năm 2013 được luận án sử dụng để khẳng định trách nhiệm theo dõi thi hành pháp luật của cơ quan hành chính? Luận án căn cứ vào quy định tại Điều 99 Hiến pháp năm 2013, trong đó quy định rõ nhiệm vụ của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm: "tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc". Đây là cơ sở hiến định chỉ đạo việc chế định hóa hoạt động theo dõi thi hành pháp luật thành trách nhiệm công vụ của bộ máy hành pháp.

  3. Những yếu tố đặc thù nào của khu vực Tây Nam Bộ tác động trực tiếp đến công tác theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính? Luận án chỉ ra các yếu tố đặc thù gồm: địa hình sông nước chằng chịt, giao thông thủy phức tạp; đời sống kinh tế - xã hội còn khó khăn; địa bàn có đường biên giới đường bộ và vùng biển rộng; tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số Khmer tương đối cao; trình độ nhận thức pháp luật của một bộ phận nhân dân còn hạn chế; đội ngũ cán bộ tư pháp, pháp chế ở cơ sở còn mỏng và thiếu chuyên môn sâu; điều kiện phương tiện, cơ sở vật chất phục vụ kiểm tra, khảo sát còn thiếu thốn.

  4. Tại sao cơ quan thực hiện theo dõi thi hành pháp luật không trực tiếp xử lý hành vi vi phạm pháp luật khi phát hiện? Theo luận giải của tác giả, hoạt động theo dõi thi hành pháp luật mang tính chất đánh giá vĩ mô về tình hình xây dựng, ban hành và mức độ tuân thủ thể chế, nhằm mục đích hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu lực quản lý chứ không nhằm mục đích trừng phạt. Cán bộ thực hiện theo dõi không được pháp luật trao các chức danh tư pháp (như thanh tra viên, kiểm sát viên, chấp hành viên), do đó khi phát hiện hành vi vi phạm, cơ quan theo dõi có trách nhiệm chuyển hồ sơ và kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý theo đúng trình tự luật định nhằm tránh việc chồng chéo quyền lực công.

  5. Giải pháp then chốt nào về mặt thể chế được luận án đề xuất nhằm bảo đảm hiệu lực cho hoạt động này? Tác giả đề xuất xây dựng và ban hành Luật Theo dõi thi hành pháp luật để nâng cao giá trị pháp lý của hoạt động này; đồng thời sửa đổi Luật Xử lý vi phạm hành chính để bổ sung chế tài pháp lý rõ ràng, mang tính cưỡng chế đối với các cơ quan, đơn vị không thực hiện hoặc chậm trễ xử lý các kiến nghị sau kết luận theo dõi của cơ quan tư pháp và UBND các cấp.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Hồ Minh Hải đã giải quyết một cách toàn diện những vấn đề lý luận và thực tiễn về theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, gắn liền với địa bàn thực tế các tỉnh Tây Nam Bộ giai đoạn 2013-2017. Bằng cách phân định rành mạch hoạt động này với thanh tra và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, luận án làm sáng tỏ bản chất giám sát thể chế phục vụ kiểm soát quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Hệ thống hai nhóm giải pháp về thể chế và tổ chức thực hiện do luận án đề xuất cung cấp các luận cứ khoa học có giá trị ứng dụng cao cho việc hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính tại Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.