Chương 1 là tiền đề có ý nghĩa quan trọng giúp cho việc đi sâu nghiên cứu các vấn đề lý luận về VPHC, XLVPHC, về QLNN và QLNN đối với XLVPHC từ thực tiễn ngành CAND được trình bày ở Chương 2 của luận án. 17 luan an Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH 2. Vi phạm hành chính và xử lý vi phạm hành chính 2. Vi phạm hành chính 2.
Khái niệm, đặc điểm của vi phạm hành chính VPHC là hành vi vi phạm pháp luật xảy ra phổ biến, tuy tính chất, mức độ vi phạm và hậu quả chưa đến mức là tội phạm, song, VPHC là hành vi gây ra những thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích của tổ chức, cá nhân cũng như lợi ích chung của cộng đồng, ảnh hưởng trên các mặt của đời sống xã hội, là tiền đề nảy sinh tội phạm nếu không ngăn chặn và xử lý kịp thời. Cơ sở của việc XLVPHC là có hành vi VPHC được quy định trong pháp luật hành chính. Việc nghiên cứu về khái niệm hành vi VPHC vừa có ý nghĩa lý luận quan trọng vừa mang tính thực tiễn sâu sắc, bởi lẽ, chỉ khi định nghĩa được đúng về hành vi VPHC mới có thể xác định được các VPHC cụ thể trong từng lĩnh vực QLNN. Xác định được đúng hành vi VPHC, tức là xác định đúng cơ sở xử phạt, thì việc thực hiện xử phạt hành chính mới bảo đảm chính xác, bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của tổ chức và cá nhân, phát huy được hiệu quả và mục đích của việc xử phạt hành chính là nhằm lập lại trật tự QLNN bị xâm hại, góp phần giáo dục, người vi phạm và răn đe, phòng ngừa vi phạm trong tương lai, tránh được sự tuỳ tiện trong xử phạt hành chính.
Trong thực tiễn thi hành và áp dụng pháp luật hiện nay, VPHC thường được hiểu một cách chung nhất là hành vi vi phạm các quy tắc quản lý của Nhà nước nhưng không phải là tội phạm và bị xử lý theo thủ tục hành chính do những người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành mà không phải là cơ quan Tòa án với các thủ tục tư pháp. Trước khi Pháp lệnh Xử phạt VPHC năm 1989 được Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành thì các văn bản pháp luật chỉ đề cập đến khái niệm “vi cảnh”. Khái niệm “vi cảnh” chính thức được sử dụng trong Nghị định số 143/CP của Hội đồng 18 luan an Chính phủ ngày 27/5/1977 ban hành kèm theo Điều lệ xử phạt vi cảnh. Theo quy định của Điều lệ xử phạt vi cảnh thì, tất cả những hành vi xâm phạm đến TTATXH mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh.
Cũng theo quy định của Điều lệ xử phạt vi cảnh thì có 04 hình thức xử phạt vi cảnh, đó là: cảnh cáo; phạt tiền từ 01 đến 10 đồng; phạt lao động công ích từ 01 đến 03 ngày; phạt giam từ 01 đến 03 ngày. Bên cạnh đó, Điều lệ xử phạt vi cảnh cũng quy định tịch thu phương tiện dùng vào việc vi phạm tuỳ theo tính chất, mức độ của vi phạm; quy định thẩm quyền xử phạt với hình thức phạt cảnh cáo, phạt tiền cho cán bộ có thẩm quyền của các ngành Kiểm lâm, Thuỷ sản, Thương nghiệp, Y tế, Giao thông vận tải. trong khi thừa hành công vụ, ngoài lực lượng cán bộ, chiến sĩ Công an là lực lượng có thẩm quyền áp dụng tất cả các hình thức xử phạt mà Điều lệ xử phạt vi cảnh quy định. Về sau, trong các văn bản pháp luật do Nhà nước ta ban hành, khái niệm vi cảnh được hiểu rộng hơn, không chỉ là những vi phạm luật lệ sinh hoạt nơi công cộng mà được hiểu là những vi phạm nhỏ chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự.
Điều 2 của Điều lệ về phạt vi cảnh nói trên định nghĩa như sau: những hành vi xâm phạm đến TTATXH mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc chưa đến mức xử phạt bằng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh. Trong pháp luật Việt Nam, khái niệm VPHC lần đầu tiên được định nghĩa một cách chính thức tại Pháp lệnh Xử phạt VPHC ngày 30/11/1989: VPHC là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc QLNN mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính. Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi hành pháp luật hành chính và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật. Theo Pháp lệnh XLVPHC năm 1995 và sau đó là Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 thì, khái niệm VPHC không được định nghĩa riêng biệt nữa mà được đưa lẩn vào trong khái niệm XLVPHC.
Nếu trích dẫn từ định nghĩa về XLVPHC được quy định tại khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 thì VPHC được hiểu là hành 19 luan an vi cố ý hoặc vô ý của cá nhân, tổ chức, vi phạm các quy định của pháp luật về QLNN mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC. Về ngôn ngữ thể hiện, có thể thấy có đôi chút khác nhau giữa định nghĩa về VPHC được quy định trong các Pháp lệnh về xử phạt/XLVPHC 1989, 1995 và 2002, tuy nhiên về bản chất hành vi VPHC thì các định nghĩa trong các văn bản pháp luật này, không có gì khác nhau. Việc đưa ra khái niệm vi phạm pháp luật hành chính một cách khoa học, chính xác không chỉ có ý nghĩa lý luận mà còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc. Đây là cơ sở để xác định hành vi vi phạm pháp luật cụ thể, cũng đồng thời là căn cứ quan trọng để Nhà nước truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm pháp luật.
Có thể thấy rằng, nếu căn cứ vào tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi thì hành vi vi phạm pháp luật chia làm hai mức độ: Các hành vi vi phạm thấp, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho Nhà nước,tổ chức, cá nhân ở mức độ nguy hiểm cho xã hội chưa “đáng kể” thì gọi là VPHC; còn hành vi vi phạm pháp luật ở mức độ cao, có tính chất, mức độ nguy hiểm lớn hơn gọi là vi phạm hình sự. VPHC trước hết là hành vi vi phạm pháp luật. VPHC luôn là hành vi có lỗi và là lỗi cố ý hoặc lỗi vô ý. Lỗi cố ý như: Cố ý tạo vật chướng ngại trên luồng gây cản trở giao thông,…; nhưng trong nhiều trường hợp, VPHC là lỗi vô ý, như: không lắp đủ các loại thiết bị an toàn cho xe ô tô.
Điều này cho thấy, người vi phạm chưa nhận thức và chưa xác định được hành vi của mình là hành vi VPHC. Chính vì vậy, việc xác định rõ khái niệm VPHC trong văn bản quy phạm pháp luật là rất cần thiết, nhằm nâng cao nhận thức, ý thức tuân thủ pháp luật, phòng ngừa vi phạm, đồng thời là cơ sở để xác định hành vi nào là hành vi vi phạm pháp luật hành chính. Trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn, việc đưa ra khái niệm VPHC cần phải bảo đảm phản ánh đầy đủ dấu hiệu đặc trưng của loại vi phạm này, giúp phân biệt rõ với vi phạm hình sự. Trong khoa học pháp luật hành chính, cho đến nay, khái niệm VPHC cũng còn khá nhiều vấn đề phải được làm rõ.
Nghiên cứu các quy định về pháp luật hành chính của nước ta qua các thời kỳ, có thể thấy, nhìn chung, khái niệm về VPHC đều có sự thống nhất về các dấu hiệu cơ bản của loại vi phạm này. Tuy nhiên, bên cạnh quan điểm khá thống nhất của đa số giới nghiên cứu 20 luan an khoa học, đồng tình với khái niệm về VPHC và được luật định, cũng còn có ý kiến không hoàn toàn đồng tình, cụ thể là ý kiến của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt. Trong cuốn giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia - Sự thật 2013, tác giả Nguyễn Cửu Việt đã trình bày quan điểm của mình về VPHC như sau: “VPHC là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân có năng lực chịu trách nhiệm hành vi hành chính hoặc tổ chức thực hiện, xâm phạm trật tự QLNN và trật tự xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của nhà nước, tổ chức và cá nhân, xâm phạm các quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của con người, của công dân mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính”. Xuất phát từ thực tiễn đấu tranh phòng, chống các hành vi vi phạm pháp luật hành chính và trên cơ sở nghiên cứu lý luận về VPHC, có thể thấy, VPHC là một loại vi phạm xảy ra khá phổ biến trong đời sống xã hội, là hành vi có lỗi, do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm các quy định về QLNN mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự.
Điều quan trọng ở đây là cần xác định rõ được tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của loại hành vi vi phạm này, trong đó đặc biệt chú trọng xác định ranh giới giữa hành vi VPHC và hành vi vi phạm hình sự, tạo sơ sở vững chắc để quy định, xử lý cũng như đấu tranh phòng, chống có hiệu quả đối với các hành vi VPHC. Cho đến thời điểm hiện nay, VPHC đã được Luật XLVPHC năm 2012 [80] và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm XLVPHC năm 2012 [84] (có hiệu lực từ ngày 01/01/2022) quy định cụ thể như sau: “VPHC là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về QLNN mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC”. Theo định nghĩa này, thì VPHC có 04 dấu hiệu cơ bản sau đây: Thứ nhất, VPHC là hành vi trái pháp luật, vi phạm các quy định của pháp luật về QLNN; tác hại (tính nguy hiểm) do hành vi gây ra ở mức độ thấp, chưa hoặc không cấu thành tội phạm hình sự và hành vi đó được quy định trong các văn bản pháp luật về xử phạt VPHC.